Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., określanej dalej jako k.p.a., utrzymało w mocy decyzję, wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...], odmawiającą – po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez T. B. (określanego dalej jako skarżący) – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce o nr ew. 130, w obr. [...] w [...].
Organ przedstawił następujący stan sprawy.
Burmistrz Miasta [...] w decyzji z dnia [...] września 2019 r. nr [...], odmawiającej – po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez T. B. (określanego dalej jako skarżący) – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zabudowy poprzez wprowadzenie pojedynczej zabudowy wśród terenów niezabudowanych, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem "R" - grunty orne. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że posadowienie budynku na wskazanej działce, wiązałoby się z koniecznością stworzenia kolejnej, nowej linii zabudowy, a tym samym realizacji budynku, położonego w oddaleniu od zwartej zabudowy przy innych drogach.
Co więcej, przy działce nr ew. [...] obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako użytek drogowy (symbol "dr"), poprzez którą miałaby odbywać się komunikacja inwestycji (obecnie zarośniętej nie posiadającej funkcji drogi) w obszarze analizowanym nie występują budynki, mogące świadczyć o kontynuacji funkcji na tym terenie. W obszarze analizowanym na dz. nr ew. [...] obr. [...], zlokalizowany jest budynek, będący w budowie, posiadający furtkę od ogólnodostępnej drogi [...] (dz. nr ew. [...]) oraz brama od dz. nr ew. [...]. Jednak z uwagi na fakt, na fakt, iż nie został on oddany do użytkowania, nie może być podstawą do wyznaczenia kontynuacji funkcji, gdyż obecnie funkcji tej nie posiada.
W ocenie Burmistrza wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie tylko nie byłoby zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa, ale doprowadziłoby do zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego, poprzez niekontrolowane rozprzestrzenianie się zabudowy na tereny jej pozbawione, znacznie oddalone od kompleksu zwartej zabudowy, przyczyniając się do utworzenia nowych linii zabudowy oraz konieczności utworzenia nowych dróg dla pojedynczej zabudowy. Budynek będący w budowie, zlokalizowany jest w pierwszej linii zabudowy od ogólnodostępnej ul. [...]. Organ wywodził, że istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest fakt, iż przedmiotowa działka nie posiada, zarówno faktycznego, jak i prawnego dostępu do drogi publicznej. Teren planowanej inwestycji, położony jest przy działce nr ew. [...] obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako użytek drogowy (symbol "dr"), będącej własnością Gminy Miasta [...].
Działka ta nie posiada nadanej nazwy oraz nie jest zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Na tej podstawie organ skonstatował, że działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi o nadanej kategorii drogi publicznej. Warunek dostępu do drogi publicznej zostałby spełniony, jeżeli skarżący posiadałby udział we własności lub ustanowienia prawa służebności na działce ew. [...] obr. [...]. W związku z faktem, iż działka nr ew. [...] obr. [...] stanowi własność Gminy Miasto [...], organ potwierdził, że wnioskodawca nie posiada udziału ani nie ma ustanowionego prawa służebności na ww. działce. Teren nie ma bezpośredniego dostępu do drogi, a Inwestor nie posiada odpowiedniej służebności drogowej, co wykazano w analizie.
Nadto organ uznał za kluczowe określenie czy dz. nr ew. [...] z obr. [...] spełnia definicje drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.) do dróg wewnętrznych zalicza się drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place, przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, przy czym droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącej całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym.
W związku z powyższym, dokonano szeregu wizji lokalnych w terenie, potwierdzając obserwacje dokumentacją fotograficzną działek, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki drogowe (symbol "dr"), nie posiadających nazwy oraz odpowiednich kategorii dróg publicznych, przy których planowana jest lokalizacja inwestycji. Wykazały one, iż wydzielona działka, stanowi dawny, nieużytkowany już grunt nie zagospodarowany. Działka ta została wydzielona geodezyjnie jako rezerwa terenu, który w przyszłości, po odpowiednim zagospodarowaniu, nadaniu nazwy oraz nadaniu kategorii dróg gminnych mógłby pełnić funkcję drogi publicznej. Sam fakt geodezyjnego wyodrębnienia tej nieruchomości nie pozwala na stwierdzenie, że działka ta pełni faktycznie funkcje drogi wewnętrznej, a co więcej drogi wewnętrznej, mającej charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy. Jeśli planowana inwestycja posiada dostęp do ogólnodostępnej drogi wewnętrznej - ulicy o nadanej nazwie - to nie jest również konieczne ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istniejący stan faktyczny wskazuje iż przedmiotowa działka nie jest użytkowana jako droga.
Dalej organ zauważył, że w toku postpowania, kolejne wizje w terenie wykazały, iż działka nr ew. [...] (praktycznie na całej długości bez wiedzy organu) została wysypana tłuczniem, w sposób, który nie umożliwia swobodnej komunikacji. Co więcej, pomimo usypania tłuczniem działka ta powoli na powrót w większej części zarasta naturalną roślinnością. Gmina Miasto [...], nie przeprowadziła prac terenowych, umożliwiających traktowanie tej nieruchomości jako drogi gruntowej. W ocenie organu - droga ta fizycznie nie istnieje. Działka ta stanowi dawne grunty orne, obecnie nieużytkowane. Istniejące zagospodarowanie tych nieruchomości nie pozwala na potraktowanie na równi z drogami publicznymi czy ogólnodostępnymi o nadanej nazwie, jak np. ul. [...]. Sam podział i układ działek nie oznacza możliwości realizacji budynków w dalszych liniach zabudowy, na działkach, w tym działce objętej wnioskiem, które obecnie wszystkie stanowią dawny, nieużytkowany grunt orny i nie posiadają zarówno prawnego jak i faktycznego dostępu do drogi publicznej.
Wyznaczone geodezyjnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr" - drogi w rzeczywistości stanowi dawny, nieużytkowany grunt orny w żaden sposób niewyodrębniający się spośród innych działek. W ewidencji gruntów i budynków dz. nr ew. [...] obr. [...], oznaczona jest w części symbolem "R" - grunty orne oraz w części symbolem "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Zatem nie jest to grunt zabudowany w rozumieniu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393, ze zm.). W przeciwnym razie oznaczony byłby symbolem "B" - tereny mieszkaniowe. Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), poprzez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumie się sposób użytkowania obiektów wybudowanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.
W związku z powyższym, iż budynek ten nie jest użytkowany, funkcje budynku wskazano w analizie zgodnie z planowanym, a nie rzeczywistym przeznaczeniem. Biorąc pod uwagi fakt, iż zgodnie z przyjętym orzecznictwem parametry i funkcje nowej zabudowy określa się w oparciu o zabudowę już istniejącą, sam w sobie ten konkretny budynek nie może być miarodajny dla kontynuacji funkcji, gdyż do czasu oddania do użytkowania i rzeczywistego użytkowania tej funkcji nie posiada. Obecnie jest to jedynie budynek będący w budowie, posiadający konkretne parametry, który jedynie planowany jest jako budynek mieszkalny jednorodzinny.
Z zachowaniem 14 dniowego terminu, odwołanie od powyższej decyzji złożył T. B., wskazując w szczególności, że - stosownie do brzmienia art. 2 ust. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wywodził, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć szeroko, przy czym ustawodawca nie wprowadza obowiązku badania parametrów drogi, jej stanu technicznego, jak również dopuszcza możliwość dostępu pośredniego poprzez drogę wewnętrzną.
SKO, w zaskarżonej decyzji, podzielając ustalenia organu I instancji wskazało, że teren inwestycji musi posiadać dostęp do drogi publicznej, który istnieje w znaczeniu prawnym, jak i faktycznym, albowiem w przeciwnym razie dostępność komunikacyjna terenu inwestycji istniałaby faktycznie w znaczeniu prawnym, bez realnego dostępu do drogi publicznej. Zdaniem SKO, zasadnie organ I instancji przyjął, iż sam fakt prowadzenia prac bez wiedzy organu, związanych z częściowym koszeniem zieleni i usypywaniem nie gwarantuje swobodnego wykorzystania nieruchomości na cele komunikacyjne i nie mogą być argumentem dla uznania działek za drogi ogólnodostępne.
W związku z powyższym, nie ulega wątpliwości fakt, iż działka objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi o danej kategorii drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 293, powoływana dalej jako "u.p.z.p.") wynika także, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).
Zatem powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ zwrócił uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być interpretowane funkcjonalnie, a pojęcie sąsiedztwa należy rozumieć szeroko, a więc dokonując analizy należy uwzględnić nie tylko działki graniczące z terenem planowanej inwestycji, ale również działki sąsiednie, położone w pewnej odległości od terenu inwestycji.
Przyjęcie takich założeń prowadziłoby do ograniczenia wykonywania prawa własności, co naruszałoby gwarantowane konstytucyjnie prawo własności. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy W obszarze analizowanym, wyznaczonym, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ I instancji ma obowiązek określenia podstawowych parametrów inwestycji, tj. linii zabudowy - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., która wyznacza granice potencjalnej zabudowywanego terenu, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - § 5 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej - § 6 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki - § 8 rozporządzenia.
Nadto, przepisy powołanego powyżej rozporządzenia dopuszczają możliwość wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy, w oparciu o dane z przeprowadzonej analizy obszaru, a także jako odstępstwo od uzyskanych danych, o ile znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Organ odwoławczy, dokonując ponownej oceny całości sprawy ustalił, iż zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie powołanych powyżej parametrów dla planowanej zabudowy, z uwagi na funkcję tych obiektów, a także cechy zabudowy i zagospodarowania terenu (dane dotyczące istniejącej zabudowy wskazano w tabeli, w części tekstowej analizy), zaś przywołane przez organ I instancji okoliczności, tj. naruszenie ładu przestrzennego - rozproszenie zabudowy oraz ukształtowania nowej linii zabudowy nie mogą stanowić przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Nadto, stosownie do brzmienia art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, zaś argumentacja organu nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji i celu publicznego.
W skardze wywiedzionej dnia 7 kwietnia 2020 r. T. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wywodził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 15 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy przez organ ll instancji; b) art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia sprawy, mającego na względzie słuszny interes społeczny i słuszny interes obywatela; c) naruszenie art. 80 k.p.a., w wyniku zaniechania dokonania wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym oceny znaczenia wartości dowodów; d) naruszenie art. 8 k.p.a., wskutek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; e) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz ograniczeniu uzasadnienia decyzji jedynie do przytoczenia przepisów.
Nadto wskazał na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej.
Skarżący podał, że stwierdzenie organu, iż droga w znaczeniu funkcjonalnym nie występuje nie jest zgodne z prawdą. Poinformował, że [...] listopada 2019 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...], na mocy której m.in. działce nr [...], [...] i [...] nadano nazwę "ulica [...]".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. [...] § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy, oraz błędnym wywodem prawnym, dotyczącym art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., co uzasadnia jej uchylenie w całości. Zarzut dokonania błędnej wykładni odnosi się również decyzji organu I instancji, przekładając się na konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję, wydaną przez Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r., odmawiającą – po rozpatrzeniu wniosku, złożonego przez skarżącego – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego w [...].
Organ prawidłowo wywodził, że analiza wykazała możliwość zabudowy na zasadzie dobrego sąsiedztwa, zakładającego kontynuację cech i funkcji istniejącej zabudowy. Spór na etapie sądowoadministracyjnym dotyczy kwalifikacji drogi dojazdowej do nieruchomości objętej wnioskiem.
W tym aspekcie przypomnieć należy, że w orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też na przykład za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 września 2010 r., II SA/Bk 426/10, wyrok WSA w Lublinie z 22 października 2009 r., II SA/Lu 446/09, wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2009 r., IV SA/Wa 1433/09, wyrok NSA z 2 listopada 2010 r., I OSK 1625/09, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 sierpnia 2020 r., II SA/Go 199/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, strona dalej określana jako CBOSA). Kwestie te podlegać będą analizie na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę albo przy okazji badania podstaw do wniesienia sprzeciwu, w przypadku budowy na podstawie zgłoszenia (odpowiednio art. 35 ust. 1 pkt 2 art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowalne), a mianowicie czy spełnione są wymogi wskazane określające parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 76/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r., II SA/Gd 609/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Gd 207/18, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 stycznia 2020 r., II SA/Go 811/19, CBOSA).
Dodatkowo w skardze skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa droga w znaczeniu funkcjonalnym istnieje, a Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...], na mocy której m.in. działce nr [...], [...] i [...] nadano nazwę "ulica [...]".
Słuszny okazał się zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej.
Nadto, mając na uwadze że organ uznał, że droga nie istnieje w rzeczywistości, jednocześnie sam przyznając, że przynajmniej jej część została utwardzona, Sąd uznał, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., z których wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podjęta przez organ decyzja kończąca sprawę powinna zawierać w szczególności wskazanie faktów, które uznał on za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).
W rozważanym aspekcie przypomnieć ponadto należy, że świetle zasady dwuinstancyjności postępowania strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne i piśmiennictwo, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza jednak stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Organ orzekający w sprawach z zakresu ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może zapominać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia, ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie takiej decyzji (w każdej instancji) poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren oraz geometrii dachu), a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie, tj. funkcji zabudowy mieszkaniowej, usługowej, przemysłowej itp. Ustaleń tych organ dokonuje na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, która stanowi podstawowy dowód, jaki w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji przeprowadza.
Postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy przypisuje się specyficzny charakter. Zgodnie bowiem z regułą, wyrażoną w art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się urbanistom albo architektom, posiadającym uprawnienia budowlane. Same zaś wyniki analizy, stanowią załącznik decyzji o ustalenie warunków zabudowy w I instancji (§ 9 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślić przy tym należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna być przez organ w obu instancjach oceniona.
Nadto wypada zakwestionować następujące stwierdzenie SKO, znajdujące się na str. 9 zaskarżonej decyzji: "odnosząc się do zarzutów strony skarżącej wskazać należy, iż skład orzekający zajął merytoryczne stanowisko w uzasadnieniu niniejszej decyzji". Tymczasem SKO wskazało na błędną wykładnię, dotyczącą braku drogi dojazdowej oraz zawarło ogólne twierdzenia, wskazujące na sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej i znaczenia zasady dobrego sąsiedztwa. Zabrakło zatem pełnego i prawidłowego odniesienia się do zarzutów skargi. Takie stanowisko Kolegium, w ocenie Sądu w składzie orzekającym powoduje, że strona została pozbawiona możliwości skorzystania z wynikającego z powołanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do zmienionych paramentów inwestycji i obrony swego interesu prawnego w warunkach dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 15 k.p.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. SKO nie ustosunkowało się w pełny sposób do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (istnienie drogi i zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa), czym uchybiło obowiązkom, wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Wpływanie w sposób istotny na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego (zob. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, LEX 1356919; z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r., sygn. akt FPS 6/04; publ.
ONSAiWSA 2005/4/66). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkowało wadliwością decyzji SKO, jako naruszającą dyspozycję art. 77, 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
W toku ponownego rozpoznania sprawy organy zastosują się do powyższych wskazań Sądu oraz przedstawionej powyżej oceny prawnej i dokonają oceny zamierzenia Inwestora, zgodnie z regułą określoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., rozważając spełnienie warunków dla ustalenia warunków zabudowy.
Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, których dopuściły się organy w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 7, 15, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W kwestii kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zasądzona kwota obejmuje zwrot poniesionych przez skarżącego wydatków, tj.: wpisu od skargi oraz wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego, będącego adwokatem, wraz ze zwrotem opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.