Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia T. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość rolną, przejętą na rzecz Państwa decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] Prezydent Miasta Z., na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 z późn. zm.), przejął na rzecz Państwa nieruchomość rolną składającą się z działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2913 ha, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego położonego w Z., stanowiącego byłą współwłasność I. C., C. C. i K. R. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] stwierdził, że powyższa decyzja Prezydenta Miasta Z. wydana została z naruszeniem prawa.
Z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła do Wojewody [...] T. Z. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze w niniejszej sprawie.
Zażalenie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] złożyła T. Z. Rozpatrując zażalenie organ podniósł, iż w niniejszej sprawie zaistniała przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa podstawa obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego do momentu rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, jakim jest zbadanie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Zdaniem organu ocena zasadności powyższej decyzji w kontekście zmiany linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do właściwości przeprowadzania postępowań w trybie art. 156 kpa w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, jest istotnym elementem toczącego się postępowania odszkodowawczego. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii doprowadzić może do tego, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa podjęta zostanie w następstwie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną, polegającą na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa).
Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżąca stwierdziła, iż narusza ono art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżącej zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego może mieć miejsce w przypadku, gdy postępowanie w sprawie zagadnienia wstępnego ma charakter zindywidualizowany, zaadresowane jest do określonej ściśle strony i rzutuje na jej prawa lub obowiązki, nie zaś jak twierdzi Wojewoda [...] i Minister, gdy chodzi o ustalenie linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca stwierdziła ponadto, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa wymaga, aby istniał bezpośredni związek przyczynowy między rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji a uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Gdy w sprawie pojawia się natomiast zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, jak np. zmiana linii orzeczniczej sądów administracyjnych, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca stwierdziła także, że skonkretyzowany przypadek wystąpiłby dopiero w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy nie wykazali jakichkolwiek działań w zakresie uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących niesłuszności wywłaszczeń, a jedynie powołali się ogólnie na ustalenia linii orzeczniczej sądów administracyjnych. Tymczasem wykładnia dokonana przez sądy administracyjne nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa ani nie powoduje automatycznej nieważności decyzji z nią sprzecznych. Tego typu argument nie może więc blokować postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - stosownie do art. 134 P.p.s.a. – związany zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 97 § 1 kpa, który wyznacza podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Brzmienie powyższego przepisu: "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie (...)" wyraźnie wskazuje, że w przypadku wystąpienia jednej z wyliczonych w tym przepisie podstaw organ obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Z urzędu także w trakcie postępowania organ ma obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Stosownie do pkt 4 powyżej cyt. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku zatem, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ obowiązany jest zawiesić postępowanie. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego.
Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (v. B.Graczyk, "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym", Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s.91 i 92). Organ administracji publicznej obowiązany jest ponadto, jak trafnie wskazuje na to w skardze skarżąca, ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym.
Z powyższego wynika, iż zawieszenie postępowania na podstawie art.97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
- a) postępowanie administracyjne jest w toku,
- b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd
- c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rację ma Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, gdy twierdzi, iż rozstrzygnięcie kwestii zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., w kontekście prawidłowości ustalenia właściwości organów w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, stanowi w sprawie dotyczącej orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania administracyjnego.
Należy bowiem zauważyć, że wszczęte w trybie art. 160 kpa na wniosek skarżącej postępowanie w sprawie orzeczenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa na mocy przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, toczy się w następstwie wydanej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. stwierdzającej, że Prezydent Miasta Z. dokonując wykupu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, naruszył przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem w/w decyzji Wojewody [...] może doprowadzić do sytuacji, że decyzja wydana na podstawie art. 160 kpa zostanie wydana na podstawie aktu administracyjnego, który zawiera kwalifikowaną wadę prawną.
W związku z tym należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi organ zasadnie stwierdził, że w trakcie toczącego postępowania w sprawie o orzeczenie odszkodowania powstała sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Wydanie decyzji o odszkodowaniu będzie możliwe dopiero po zbadaniu zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.