Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. znak [...] o odmowie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zagrody rolniczej składającej się z budynku mieszkalnego i gospodarczego a także zjazdu z drogi gminnej, zbiornika na nieczystości ciekłe oraz przyłączy elektrycznego i wodnego na działce nr [...] w W., gmina S. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że otulina parku narodowego, w której projektowana jest uzgadniania inwestycja, stanowi, zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), strefę ochronną, graniczącą z parkiem narodowym, jako formą ochrony przyrody, wyznaczoną indywidualnie dla tej formy w celu zabezpieczenia jej przed zagrożeniami wynikającymi z działalności człowieka.
Organ orzekający uznał, że skoro ustawodawca w art. 11 ust. 1 ww. ustawy nakazał wyznaczenie otuliny parku narodowego to realizacja celów, jakim ma służyć otulina będzie możliwa jedynie wówczas, gdy otulina ta będzie podlegała ochronie.
Na tej podstawie przyjęto, iż lokalizacja planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Parku Narodowego będzie stanowić zagrożenie dla stanu równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego znajdującego się na terenie parku narodowego. Planowana inwestycja negatywnie wpłynęłaby na migrację będących pod ochroną dziko żyjących zwierząt, występujących na terenie [parku narodowego jak też jego otuliny. Tereny przylegające do granic [...] Parku Narodowego wraz z terenami Parku tworzą nierozerwalną całość. Działania podejmowane w bezpośrednim sąsiedztwie Parku mają wpływ na zasoby, twory i składniki przyrody w samym Parku.
Z tych względów uznano, że lokalizacja zamierzonego przedsięwzięcia w otulinie [...] Parku Narodowego jest niewskazane.
W skardze na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożonej przez J. J., zarzucono wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 5 pkt 14, art. 11 ust. 1 i art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, oraz przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107.
W motywach uzasadnienia skargi podniesiono, że działające w sprawie organy nie wykazały, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na [...] Park Narodowy.
Skarżący wskazał, że organ I instancji wydał odmowne postanowienie bez należytego przeprowadzenia postępowania w trybie określonym w art.. 33 ustawy o ochronie przyrody a rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na swobodnym uznaniu organu.
Powyższe nieprawidłowości nie zostały usunięte w toku postępowania przed Ministrem Środowiska, który to organ bez przeprowadzenia właściwego postępowania uznał argumenty organu I instancji za prawidłowe.
Skarżący podał, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której planuje inwestycję znajdują się inne zabudowania oraz droga.
W skardze zarzucono również brak wskazania zagrożeń planowanej inwestycji wobec parku narodowego. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem nawet przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, przytaczając motywy uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 wzw. z art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz./ 717, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Na podstawie art. 91 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody należy zaś przyjąć, iż Minister Środowiska jest organem wyższej instancji wobec postanowień uzgadniających, wydanych przez dyrektora parku narodowego.
W dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.
W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa) i w tym celu obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa).
Tymczasem z akt niniejszej sprawy i z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby przy jego wydaniu organ naczelny kierował się powyższymi zasadami.
Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny i w oparciu o konkretne dowody, jaki wpływ mieć może planowana inwestycja na substancję przyrodniczą [...] Parku Narodowego.
W art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienione zostały różnego rodzaju działania, które są zabronione w parkach narodowych i rezerwatach przyrody, jako formach ochrony przyrody, stosownie do art. 6 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Z treści powołanego art. 15 ust. 1 nie wynika, aby przepis ten dotyczył również otuliny parku narodowego. Otulina parku narodowego nie należy do ustawowo wyodrębnionych form ochrony przyrody, lecz zgodnie z art. 5 pkt 14 ustawy o ochronnie przyrody, stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. Ochronny cel otuliny dla parku narodowego, jako formy ochrony przyrody, nie uzasadnia jednak utożsamiania jej z parkiem narodowym, jako obszarem o rygorach prawnych ochrony określonych m.in. w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Zakres zakazów ustawowo przypisanych do obszaru parku narodowego i rezerwatu przyrody nie może być, z racji konstytucyjnej ochrony własności, dotyczącej także terenów znajdujących się w otulinie parku narodowego, rozszerzany w drodze interpretacji na obszary nie objęte art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Brak jest również w ustawie o ochronie przyrody odrębnych regulacji prawnych precyzujących ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze otuliny. Oznacza to, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody, dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dot. inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
W zaskarżonym postanowieniu, Minister Środowiska, utrzymując w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego, poprzestał na stwierdzeniu natury ogólnej, że lokalizacja planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie [...] Parku Narodowego będzie stanowić zagrożenie dla stanu równowagi przyrodniczej i właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego znajdującego się na terenie parku narodowego.
Twierdzenie to jednak w żaden sposób nie zostało udowodnione - nie wykazano bowiem, jakie konkretnie zagrożenie stanowić będzie planowane przedsięwzięcie dla [...] Parku Narodowego.
Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający dokona merytorycznej oceny dopuszczalności lokalizacji projektowanej inwestycji w kontekście ustawowego celu otuliny [...] Parku Narodowego powołując się na konkretne dowody i ustalenia.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.