Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 2 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/12

Uzasadnienie

M. J. wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części obejmującej działkę ew. nr [...] z obrębu [...].

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje.

Skarżący jest współwłaścicielem działki ew. nr [...] z obrębu [...] o wymiarach ok. [...] x [...] (pow. ok. [...]), położonej w W. przy ul. [...], której część wzdłuż dłuższego boku została przewidziana na drogę.

Skarżący zarzucił, że:

1. 1. nie został zawiadomiony o uchwaleniu planu miejscowego, a dowiedział się o nim przypadkowo w listopadzie 2007 r. Naruszono w ten sposób szereg przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", m. in. art. 10 § 1 i art. 28, a także art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p.". Skarżący uznał, że skoro art. 53 ust. 1 u. p. z. p. wymaga pisemnego zawiadomienia właścicieli działek będących stronami postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to również powinni oni być zawiadomieni pisemnie o wszczętej procedurze planistycznej mającej na celu uchwalenie planu miejscowego;
2. 2. powyższe niezawiadomienie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez wywłaszczenie go z części działki przewidzianej w planie miejscowym na drogę i to bez negocjacji i odpowiedniego odszkodowania;
3. 3. przeznaczenie w planie miejscowym części działki należącej do skarżącego na drogę publiczną nie było uzasadnione, ponieważ od lat istnieje w tym miejscu (wzdłuż dłuższego jej boku) droga prywatna służąca właścicielom sąsiednich działek położonych przy ul. [...] i ul. [...]. Zdaniem skarżącego należałoby raczej zamienić istniejącą drogę prywatną, za słusznym odszkodowaniem, na drogę publiczną;
4. 4. zwężenie działki należącej do skarżącego zmniejszy możliwość jej zabudowy, obniżając jej wartość;
5. 5. niepotrzebne zwężenie przedmiotowej działki narazi gminę na konieczność zapłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że:

1. 1. w postępowaniu planistycznym mającym na celu uchwalenie planu miejscowego nie ma obowiązku pisemnego zawiadomienia o uchwaleniu planu, ponieważ nie stosuje się w nim przepisów k. p. a. ani przepisów u. p. z. p. dotyczących zawiadamiania stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydawanej w braku planu miejscowego;
2. 2. ani interes prawny skarżącego ani obiektywny porządek prawny nie zostały naruszone, gdyż przeznaczenie części działki należącej do skarżącego na cel publiczny, jakim jest droga publiczna, mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy;
3. 3. obszar [...] stanowią tereny porolne, bez wykształconego układu komunikacyjnego, będące prawie w całości własnością prywatną. Istniejące drogi w większości nie spełniają żadnych parametrów. Dojazdy do działek są bardzo wąskie (3-5 m). Projektując układ komunikacyjny wykorzystano w większości dotychczasowe, przyjęte przez właścicieli działek rozwiązania w zakresie dojazdów, które - poszerzone - utworzyły siatkę ulic spełniającą wymogi prawne. Od południa działka skarżącego graniczy z istniejącą drogą gruntową o szerokości od 2 m do 2,5 m. Plan miejscowy przeznaczając ten teren pod drogę publiczną kategorii dojazdowej ([...]) ustalił jej poszerzenie do 10 m, czyli do najmniejszej szerokości przewidzianej przepisami. Poszerzenie nastąpiło kosztem nieruchomości skarżącego o ok. 2,5 m do 3,5 m, a po przeciwnej stronie ulicy o ok. 5 m. Droga [...] jest jedną z nielicznych dróg umożliwiających połączenie istniejącego ciągu ulic [...]/[...] z planowaną T.;
4. 4. działka należąca do skarżącego nie straci waloru działki budowlanej. Przy obowiązującej w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz zachowaniu odległości 4 m od działki sąsiedniej istnieje możliwość posadowienia na niej budynków o szerokości ok. 10 m;
5. 5. obniżenie wartości działki może być skarżącemu zrekompensowane w trybie art. 36 u. p. z. p.

W piśmie złożonym na rozprawie skarżący wskazał ponadto, że:

1. 1. zaskarżona uchwała nie określa bliżej, jaka część działki zostanie przeznaczona na drogę,
2. 2. zaskarżona uchwała nie zawiera oceny skutków finansowych jego wejścia w życie związanych z koniecznością zapłaty przez gminę odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p., co jest istotnym naruszeniem zasad tworzenia planu (art. 28 u. p. z. p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ uchwała w zaskarżonej części nie narusza prawa.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skarżącego dotyczącego niezawiadomienia go o uchwaleniu planu miejscowego należy podnieść, że w postępowaniu planistycznym mającym na celu uchwalenie planu miejscowego nie stosuje się ani przepisów k. p. a. ani przepisów u. p. z. p. dotyczących zawiadamiania stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kwestii naruszenia interesu prawnego Sąd nadmienia, iż z pewnością został on naruszony, ponieważ w planie miejscowym część należącej do skarżącego działki przewidziano pod drogę publiczną. Naruszenie to jest jednak w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) jedynie warunkiem istnienia legitymacji skargowej po stronie skarżącego, nie przesądza zaś o zasadności skargi.

Skarga nie może być uznana za zasadną, ponieważ Rada W. rozwiązania komunikacyjne w zakresie drogi publicznej [...] zastosowała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego.

Ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej "Konstytucją" oraz przepis art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanej dalej "k. c". Prawo własności nie jest jednak prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jaki mnie narusza ona istoty własności.

Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u. p. z. p. Zgodnie z art 3 ust. 1 u. p. z. p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów u. p. z. p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u. p. z. p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u. p. z. p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 zawarty jest otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na jej przedmiot rozważyć należy relację pomiędzy przepisem art. 1 ust. 2 pkt 7 u. p. z. p. nakazującym uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności a art. 1 ust. 1 pkt 9 u. p. z. p. nakazującym z kolei uwzględnić potrzeby interesu społecznego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u. p. z. p. nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w planie miejscowym terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Konieczność urządzenia nowych dróg służących m. in. do swobodnego funkcjonowania mieszkańców, przemieszczania się służb komunalnych i ratowniczych, a co za tym idzie przeznaczenie na ten cel terenów w planie miejscowym mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy bowiem porządkowi publicznemu. Realizacja tego celu nie jest jednak możliwa bez ograniczenia czyichkolwiek praw. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli.

W niniejszej sprawie projektowana droga [...] została zaprojektowana w celu połączenia ciągu ulic [...]/[...]z przyszłą T. i na miejscu oraz w przedłużeniu istniejącej już na południowej granicy działki skarżącego gruntowej drogi prywatnej o szerokości ok. 2-2,5 m. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.) minimalna szerokość drogi dojazdowej wynosi 10 m. Zgodnie z § 12 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały określono szerokość projektowanej drogi KD-D na 10 m. Szerokość ta wskazuje na zajęcie części działki należącej do skarżącego, przesądzając o naruszeniu jego interesu prawnego, lecz gmina ma do tego prawo, jeżeli odbywa się to w ramach udzielonych jej w u. p. z. p. uprawnień zwanych władztwem planistycznym. Plany miejscowe ze swej natury nie mogą zadowolić wszystkich właścicieli gruntów nimi objętych, jednak mimo to gmina chcąc go uchwalić musi wprowadzić racjonalne zasady m. in. w zakresie rozwiązań komunikacyjnych.

Słusznie podniósł organ, iż działka skarżącego nie straci waloru działki budowlanej. Choć mniejsza, przy obowiązującej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy będzie mogła być zabudowana.

Postępowanie planistyczne przewidziane w u. p. z. p. nie jest postępowaniem wywłaszczeniowym, o którym mowa w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Aby w związku z uchwaleniem naruszającego interes prawny strony planu miejscowego nie poniosła ona negatywnych konsekwencji tego stanu rzeczy art. 36 ust. 1 i 3 u. p. z. p. przewiduje odszkodowanie bądź wykupienie nieruchomości. Nie ma więc niebezpieczeństwa naruszenia interesu ekonomicznego skarżącego, który jest zagwarantowany powyższymi przepisami.

Jednym z etapów procedury planistycznej, zgodnie z art. 17 pkt 5 u. p. z. p. jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 u. p. z. p. Prognoza skutków finansowych uchwalenia planu nie jest załącznikiem do planu, lecz do projektu planu przedkładanego radzie gminy do uchwalenia. Prognoza ta nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, pełni jedynie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez właściwe organy zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 u. p. z. p. Z tego względu ewentualny brak prognozy skutków uchwalenia planu miejscowego stanowi naruszenie trybu sporządzania planu, tj. art. 17 pkt 5 w zw. z art. 37 ust. 11 u. p. z. p., lecz nie jest naruszeniem istotnym w rozumieniu art. 28 ust. 1 u. p. z. p. W niniejszej sprawie taka prognoza została sporządzona i znajduje się w aktach.

W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).