Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 24 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej, utrzymał w mocy, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] czerwca 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. z [...] lutego 2012 r.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

1. - orzeczeniem z [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. zaliczył p. R. M. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe,
2. - w ramach przeprowadzonej, w wyniku sprawowanego przez Wojewodę [...] nadzoru, kontroli doraźnej, w dniu 14 października 2011 r. stwierdzono, iż ustalone schorzenie oraz wynikające z niego ograniczenie w funkcjonowaniu, zgodnie zobowiązującymi w dniu wydania orzeczenia definicjami stopni niepełnosprawności oraz standardami medycznymi, nie uzasadniały przyznania p. R. M. znacznego stopnia niepełnosprawności; w wystąpieniu pokontrolnym z 21 listopada 2011 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., zalecił wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie,
3. - postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2010 r.,
4. - działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2012 r. uchylił w całości decyzję z [...] grudnia 2010 r., zaliczając jednocześnie p. R. M. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe,
5. - 23 maja 2012 r. p. R. M. wniosła do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2012 r.,
6. - Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia; odwołanie od decyzji złożyła p. R. M.; właściwość Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrzenia tego odwołania wynika z prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 2707/12),
7. - Strona w odwołaniu od decyzji podniosła zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 1,2 i 3 K.p.a, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia pomimo, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem z [...] grudnia 2010 r. a także wydania decyzji bez rozpoznania istoty sprawy i nie odniesienia się do przedstawionych wniosku p. R. M. z 19 maja 2012 r. zarzutów dotyczących braku podstawy prawnej do wznowienia postępowania i wydania nowego orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną,
8. - organ I. instancji słusznie odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 2012 r. konstatując, że zostało ono wydane zgodnie z przepisami orzekania o stopniu niepełnosprawności oraz ustalonym stanem faktycznym, tj. na podstawie przeprowadzonego badania przez lekarza przewodniczącego składu orzekającego oraz wywiadu sporządzonego przez pracownika socjalnego i załączonej dokumentacji medycznej,
9. - organ rozpatrujący sprawę po dokonaniu wnikliwej analizy nie stwierdził również zaistnienia przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-3 K.p.a.,
10. - Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. był organem właściwym miejscowo, rzeczowo i funkcjonalnie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C.; a zatem brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tego względu, że wydana została ona z naruszeniem przepisów o właściwości, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.,
11. - co do zarzutu braku podstawy prawnej do wznowienia postępowania i wydania nowego orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., wskazano, że przesłanką wznowienia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest, na gruncie badanej sprawy, art. 6c ust 3 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o rehabilitacji"; zgodnie z nim, jeżeli w ramach nadzoru Wojewoda stwierdzi, że istnieje uzasadniona wątpliwość, co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, może zwrócić się do właściwego organu o stwierdzenie nieważności orzeczenia albo wznowienie postępowania; powzięcie przez organ przeprowadzający kontrolę, w tym wypadku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., wątpliwości co do zgodności orzeczenia może prowadzić do wznowienia postępowania; przesłanka ta znacząco różni się od przesłanek wznowienia postępowania zawartych w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz w art. 145a K.p.a., które to stanowią niezależne przesłanki wznowieniowe; organ nadzoru ma prawo wznowić postępowania zarówno na podstawie art. 6c ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, jak również na podstawie przesłanek zawartych w art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145a K.p.a., pod warunkiem zaistnienia przesłanek w nich wskazanych; brak jest zatem podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tego względu, że wydana została ona bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,
12. - w przedmiotowej sprawie nieprawidłowość, wzruszonego w postępowaniu wznowieniowym orzeczenia z [...] grudnia 2010 r. została stwierdzona w ramach przeprowadzonej kontroli doraźnej w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. 14 października 2011 r.,
13. - ustawa o rehabilitacji nie zawiera norm proceduralnych dotyczących postępowania wznowieniowego, jak również nie wymienia wprost formy rozstrzygnięcia procesowego, jakie powinno następować po jego zakończeniu; z tych też przyczyn, na mocy art. 66 tej ustawy, stosuje się odpowiednio K.p.a.; zatem - przy wydawaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe - niezależnie od przepisu, który zainicjował to postępowanie, organ orzeczniczy powinien stosować odpowiednio art. 149, 150 i 151 K.p.a.; niewątpliwie art. 151 § 1 k.p.a. odwołuje się w swojej treści do przyczyn wznowienia postępowania ujętych w przepisach K.p.a., jednakże przepis ten, jako jedyny przepis proceduralny, powinien być stosowany odpowiednio do postępowań wszczętych w trybie art. 6c ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji; w przedmiotowej sprawie, stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. (co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] lutego 2012 r., którym uchylił w całości dotychczasowe orzeczenie z [...] grudnia 2010 r. i rozstrzygnął o istocie sprawy - zaliczając p. R. M. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe; zatem brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z tego względu, że wydana została ona z naruszeniem przepisów o wydaniu nowego orzeczenia w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.,

W skardze p. R. M. zarzuciła:

1. - naruszenie przepisów art. 150 § 2 w związku z art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 2 K.p.a., polegające tym, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu, a następnie wydał w tej sprawie nowe orzeczenie, mimo że przyczyną wznowienia była działalność tego organu, a Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności wydanego orzeczenia nie stwierdził naruszenia wymienionych przepisów,
2. - naruszenia art. 155 K.p.a., polegającego na tym, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w C. decyzją z [...] lutego 2012 r. uchylił swoją ostateczną decyzję z [...] grudnia 2010 r., na mocy której Strona skarżąca nabyła prawo - bez jej wymaganej zgody, a organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności nie stwierdził naruszenia wymienionego wyżej art. 155 K.p.a.,
3. - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 1,. 2 i. 3 K.p.a., polegającego na nie stwierdzeniu przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. nieważności decyzji Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydanej przez organ do tego niewłaściwy, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Wniesiono o uchylenie orzeczeń organów obu instancji a także stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r.

W odpowiedzi na skargę, organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nieważnościowym, w związku z wnioskiem Strony, która żądała zbadania, czy decyzja z [...] lutego 2012 r., podjęta w następstwie wznowienia postępowania, nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, m.in. czy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej lub też przez organ niewłaściwy (przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.).

Podlegającą ocenie organu decyzję wydano w następstwie wznowienia postępowania, jednego ze szczególnych trybów w którym, w ramach odstępstwa od zasady z art. 16 § 1 K.p.a., jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, także takiej z której dla strony wynikają określone prawa. W danym przypadku, na podstawie decyzji z [...] grudnia 2010 r. Skarżąca została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.

W takiej sytuacji kluczowe znaczenie miało ustalenie m.in. czy w sprawie zachodziły jakikolwiek przesłanki ido wznowienia postępowania czy też - w sposób oczywisty - takowych nie było (kwestia kwalifikowanej wadliwości orzeczenia z [...] lutego 2012 r.).

Organ dokonując w tym zakresie analizy nadał wadliwe znaczenie normie art. 6c ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, Wywodził jakoby przepis ten, wbrew jego jasnej i zrozumiałej treści, ustanawiał dodatkową materialnoprawną przesłankę dla wznowienia postępowania - a więc możliwości ponownego orzekania w sprawie w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. - w stosunku do przesłanek wymienionych w art. 145 i 145a K.p.a.

Wskazana norma art. 6c ust. 3 pkt 2, co wynika jednoznacznie z jej treści zakreśla jedynie dodatkową procedurę, w ramach której - w stosunku do zasad ogólnych zawartych w K.p.a, - może nastąpić zainicjowanie stosownego postępowania nadzwyczajnego. W świetle K.p.a. uprawnienie do inicjowania postępowań nadzwyczajnych - poza możliwością ich wszczęcia z urzędu bądź na wniosek strony - ma tylko prokurator (art. 184 K.p.a.) bądź organizacja społeczna (art. 31 §. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). W danym przypadku natomiast, mocą przepisu szczególnego, uprawnienie takie przypisano także określonym podmiotom ze sfery administracji publicznej.

Teza jakoby art. 6c ust. 3 zdanie wstępne ustawy o rehabilitacji stanowił dodatkową (poza wskazanymi w K.p.a.) materialną przesłankę do wznowienia postępowania, co - jak wskazano - umożliwiałoby ponowne rozpatrywanie sprawy (zakończonej wcześniej ostatecznym orzeczeniem) i wydanie odmiennej decyzji, jest nie do obrony także wobec zakreślenia w treści tej regulacji alternatywnej możliwości bądź wznowienia postępowania lub też stwierdzenia nieważności orzeczenia (patrz pkt 1 i 2 ust. 3). Przy założeniu trafności interpretacji organu - gdyby cześć wstępna art. 6c ust. 6 stanowiła dodatkową przesłankę dla wyeliminowania z obrotu ostatecznej decyzji - oznaczałoby to, że organ - według własnego uznania - w przypadku wystąpienia wskazanej przesłanki stwierdzenia w ramach nadzoru: "że istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności" wznawiałby postępowanie bądź stwierdzał nieważność orzeczenia. Rozwiązanie tego rodzaju byłoby całkowicie nieracjonalne, mając na uwadze odmienne skutki wydania poszczególnych orzeczeń (np. wsteczne skutki prawne orzeczenia o nieważności decyzji).

Wobec powyższych uwag, uprawniona jest konkluzja, że ustawa o rehabilitacji w sposób oczywisty nie modyfikuje przypadków, gdy decyzje ostateczne mogą być wyeliminowane z obrotu np. w wynik wznowienia postępowania. Wskazuje natomiast szczególne procedury w ramach których stosowne postępowania nadzwyczajne mogą być inicjowane, a przesłanki uchylenia ostatecznego orzeczenia np. w wyniku wznowienia postępowania zakreśla enumeratywnie art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a.

Dla rozpatrywanej sprawy ma to takie znaczenie, że rolą organu administracji, badającego, czy orzeczenie po wznowieniu postępowania (z [...] lutego 2012 r.) nie wydano z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, było ustalenie także czy w sprawie zachodziła jakakolwiek przesłanka wznowienia postępowania, spośród wymienionych enumeratywnie w K.p.a.

W następstwie niewłaściwej oceny uwarunkowań formalnoprawnych, co do możliwości wznowienia postępowania, organ administracji kwestii tej w istocie nie wyjaśnił. O ile tak by było, musiałby zająć w tym zakresie stosowne stanowisko w uzasadnieniu orzeczenia (wobec treści art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). W tej sytuacji naruszanie przepisów prawa materialnego - do takich zalicza się przesłanki wznowienia postępowania – poprzez błędne uznanie jakoby istniała dodatkowa, pozakodeksowa przesłanka wznowienia postępowania, miało wpływ na wynik sprawy. Nie została ona bowiem w pełni rozpatrzona, co do podstaw stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 2012 r., wydanego właśnie w następstwie wznowienia postępowania.

Z uwagi na okoliczność, że analogiczna wadliwością jest dotknięte orzeczenie organu I. instancji, oraz mając na uwadze, że kwestia wyjaśnienia, czy zachodziły przesłanki nieważności postępowania ma kluczowe znaczenie w sprawie, jak również zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), zasadnym było wyeliminowanie z obrotu także decyzji w przedmiocie nieważności wydanej w I. instancji.

Dodatkowo wypada odnotować, że organ administracji w toku postępowania nie odniósł się w istocie w ogóle do zarzutu strony, jakoby organ, który wznowił postępowanie, a potem wydał decyzję z [...] lutego 2012 r. nie mógł orzekać w sprawie, gdyż przyczyną wznowienia były jego działania, w myśl art. 150 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy ocenił natomiast właściwość Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., jako właściwego do orzekania w przedmiocie nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r., podczas gdy zarzuty Strony skoncentrowane były na zagadnieniu właściwości organu, który wydał orzeczenie w następstwie wznowienia postępowania. Nie odnosząc się do istotnych zarzutów, naruszono przepisy postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy jak i uzasadnienia orzeczenia (art. 7 i 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a.) a niewyjaśniona kwestia może mieć istotne znaczenie dla sprawy, wobec treści art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Z kolei zajmowanie obecnie w tym zakresie stanowiska przez Sąd, co do meritum (tzn., czy w przedmiocie wznowienia orzekał organ niewłaściwy) byłoby przedwczesne. Prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (gdzie mają być oceniane istotne kwestie, przed sądową kontrolą legalności orzeczenia).

Właściwy organ zajmie w tym przedmiocie stanowisko orzekając ponownie w sprawie.

W tym świetle przedwczesne są zarzuty jakoby doszło do naruszenia wskazanych w skardze norm prawa materialnego - zakreślających przypadki, gdy określone orzeczenie jest dotknięte kwalifikowanymi wadami (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.). Chybione są natomiast zarzuty naruszenia:

1. - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. - skoro w sprawie, wydając decyzję z [...] lutego 2012 r. uchylono jednocześnie orzeczenie z [...] grudnia 2010 r., nie mogło dojść do wydania aktu w sprawie rozstrzygniętej (hipoteza tej normy dotyczy sytuacji współistnienia w obrocie prawnym dwu decyzji),
2. - art. 155 § 1 K.p.a. - wskazany w nim bowiem szczególny, odrębny tryb zmiany ostatecznej decyzji nie miał w sprawie (co bezsporne) zastosowania.

Sąd nie rozpatrywał zawartego w skardze wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r., nie mógł go bowiem uwzględnić w granicach swoich kompetencji w tej sprawie. Wskazana decyzja nie została bowiem wydana w granicach danej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (badanej przez Sąd), która to została wszczęta dopiero wnioskiem o stwierdzenie nieważności (z 23 maja 2012 r.).

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując ponownie sprawę organy obu instancji uwzględnią ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.