Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 11 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1218/20

Uzasadnienie

Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej: Prokurator) wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]", zarzucając tej uchwale:

1. 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w pkt. 3 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 ustawy zawiera alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach łub workach;
2. 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 4 ust. 1 Regulaminu obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z chodników położnych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po opadach atmosferycznych, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania czasu, w jakim ma być uprzątnięte błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z części nieruchomości wskazanych w naruszonym przepisie;
3. 3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 4 ust. 1 Regulaminu treści przepisu zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 lit. c ustawy;
4. 4) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 4 ust. 3 Regulaminu obowiązku zebrania uprzątniętego błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń w miejscach niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów, umożliwiając pozbycie się ich przez zarząd drogi, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do wskazania sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w naruszonym przepisie;
5. 5) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 5 ust. 1 Regulaminu uprawnienia mycia pojazdów samochodowych poza myjniami tylko do utwardzonych terenów;
6. 6) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 5 ust. 2 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie do drobnych napraw, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takiego ograniczenia;
7. 7) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ograniczenie w § 5 ust. 2 pkt. 1 Regulaminu możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatem jedynie pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takiego ograniczenia, a kwestia ta wkracza w dyspozycję przepisu art. 144 Kodeksu Cywilnego;
8. 8) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej RP w zw. § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 6 ust. 5 Regulaminu obowiązków porządkowych na właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe, podczas gdy obowiązki organizatora imprez masowych określone są w art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych i nie mogą one być powtórzone w akcie prawa miejscowego;
9. 9) istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez posłużenie się w § 6 ust. 7 i 8 Regulaminu pojęciem "w odpowiednim stanie" - odnoszącym się do utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym i "stałych" - odnoszącym się do napraw pojemników, które jest pojęciem niedookreślonym i nieostrym, przez co akt praw miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata i może rodzić trudności interpretacyjne;
10. 10) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie w § 12 ust. 2 Regulaminu delegacji ustawowej i nieuprawnione zawężenie obowiązków, w zakresie utrzymania zwierząt domowych, tylko do ich właścicieli;
11. 11) istotne naruszenie prawa, tj. § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez posłużenie się w § 12 ust. 2 pkt. 2 litera a Regulaminu pojęciem "stały i skuteczny dozór", które jest pojęciem niedookreślonym i nieostrym, przez co akt praw miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata i może rodzić trudności interpretacyjne;
12. 12) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Regulaminu osób utrzymujących psy obowiązkiem wyprowadzania ich na terenach publicznych tylko na smyczy i w kagańcu z możliwością zwolnienia ich ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel (opiekun) ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem;
13. 13) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w z w. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. a i b Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), co może prowadzić do działań niehumanitarnych;
14. 14) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez zapis § 12 ust. 2 pkt 2 litera c Regulaminu, gdzie organ w nieuprawniony sposób ingeruje w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości spuszczać psa ze smyczy, a wykonanie takiego obowiązku może prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;
15. 15) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy w z w. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w z w. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie w § 13 ust. 2 Regulaminu delegacji ustawowej i nieuprawnione zawężenie obowiązków, w zakresie utrzymania zwierząt gospodarskich, tylko do prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich;
16. 16) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 13 ust. 2 pkt. 4 Regulaminu na właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązku utrzymania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości (hałas, odory), podczas gdy zachowanie polegające na zakłócaniu spokoju zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń i regulacje te nie mogą być powielone w akcie prawa miejscowego;
17. 17) istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 13 ust. 3 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich, jako bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie.

Mając na względzie powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 4 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 5, § 6 ust. 7 i 8, § 12 ust. 2 pkt 1 lit. a i b i pkt. 2 lit. a, b, c, § 13 ust. 2 pkt 4, § 13 ust. 3 - załącznika do zaskarżonej uchwały - Regulaminu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi, organ gminy stwierdził, że skarżący zarzuca przedmiotowej uchwale m.in. nałożenie na właścicieli obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki, podczas gdy ustawa zawiera alternatywę "w pojemnikach lub workach", wyjaśniając, iż § 3 ust. 1 Regulaminu wymienia wprawdzie tylko pojemniki, ale w pozostałych fragmentach Regulaminu mowa jest także o workach lub pojemnikach, a Regulamin powinien być odczytywany kompleksowo.

Odnośnie do zarzutu wskazania czasu, w jakim powinno nastąpić uprzątnięcie błota, śniegu, lodu itp., zdaniem organu, przepis, iż ma to nastąpić niezwłocznie po opadach atmosferycznych nie jest wskazaniem czasu, ponieważ nie wskazuje na konkretne przedziały czasowe.

Odnoście do zarzutu dotyczącego regulacji mycia pojazdów poza myjniami tylko na utwardzonym terenie organ stwierdził, iż przepis Regulaminu uważa za prawidłowy i wypełniający delegację ustawową.

Analogicznie jak wyżej powinien być oceniony przepis Regulaminu dotyczący uregulowania odnoszącego się do możliwości napraw pojazdów samochodowych poza warsztatem.

W zakresie zarzutu nieprawidłowego posłużenia się w Regulaminie pojęciem "w odpowiednim stanie" - odnoszącym się do utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, organ wskazał, że analogiczne sformułowanie zostało użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 1. Organ podkreślił przy tym, że szereg pojęć językowych podlega wykładni a niejednokrotnie wielość potencjalnych stanów faktycznych, które mają podlegać regulacji uniemożliwia użycie zwrotu czy wyrażenia jednoznacznego, natomiast zbytnia kazuistyka prowadzić może do pominięcia pewnych stanów faktycznych z drugiej zaś strony znaczenie danych wyrażeń ustalane jest z uwzględnieniem ich funkcji bądź celu wprowadzenia.

Odnośnie do grupy zarzutów dotyczących regulacji w zakresie utrzymania zwierząt domowych organ uznał je za nieuzasadnione, podkreślając jednocześnie, że art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach szeroko wyznacza zakres regulacji, m.in. w zakresie wymagań dot. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Zdaniem Organu regulacje zawarte w Regulaminie nie wykraczają poza kompetencje delegowane ww. przepisem przez ustawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w przeważającej części, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił większość zarzutów Prokuratora podniesionych w stosunku do przepisów załącznika do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]".

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne.

Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia lub je przekraczające stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Poddana obecnie kontroli sądowej uchwała, stanowiąca – zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – akt prawa miejscowego, powinna przede wszystkim być zgodna z przepisami tej ustawy.

Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd podzielił zastrzeżenia Prokuratora odnośnie do kwestionowanego postanowienia zawartego w § 3 ust. 1 Regulaminu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy przewiduje, iż zbieranie odpadów komunalnych może odbywać się alternatywnie w pojemniki lub worki. Słusznie więc na tej podstawie wywodzi Prokurator, że ograniczając właścicielom nieruchomości ustawowo zagwarantowany wybór, w co będą zbierać odpady, doszło do przekroczenia granic delegacji ustawowej określonej łącznie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Nietrafiona jest przy tym argumentacja organu, zawarta w odpowiedzi na skargę, że w innych przepisach mowa jest nie tylko o pojemnikach, ale także o workach, jakkolwiek można zgodzić się ze stanowiskiem, że treść Regulaminu należy, co do zasady, czytać kompleksowo.

Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis ma bowiem imperatywny i przede wszystkim samodzielny charakter, nie pozwalając na to, by odczytywać go inaczej niż literalnie. Taka wykładnia prowadzi zaś do wskazanej wyżej istotnej sprzeczności z prawem. Co więcej, wskazana wcześniej argumentacja organu nie tylko nie przeczy zarzutowi skargi, ale wręcz go wzmacnia, ponieważ dowodzi tego, iż wskutek przyjętej redakcji § 3 ust. 1 Regulaminu akt ten jest wewnętrznie sprzeczny, a zatem adresaci zawartych w nim norm nie mają pełnej jasności, jak należy stosować jego przepisy, co jest sprzeczne ze standardami stanowienia prawa obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Prokuratora co do wadliwości postanowienia zawartego w § 4 ust. 1 Regulaminu i jego niezgodności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, poprzez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń niezwłocznie po opadach atmosferycznych. Tymczasem należy zauważyć, że ww. przepis ustawy nie upoważnia rady gminy do określania czasu, czy częstotliwości uprzątania wymienionych wcześniej zanieczyszczeń, a więc organ gminy w kwestionowanym postanowieniu Regulaminu przekroczył zakres upoważnienia ustawowego. Dodać trzeba, że całkowicie chybiona jest odpowiedź organu na przedmiotowy zarzut Prokuratora, sprowadzająca się do stwierdzenia, iż użyte w Regulaminie sformułowanie "niezwłocznie" nie jest wyznacznikiem czasu, bowiem jednocześnie sporny przepis zawiera dalej litery: a) i b), w których odpowiednio wskazuje się już konkretnie, iż owa "niezwłoczność" nie może być dłuższa w odniesieniu do uprzątnięcia zanieczyszczeń powstałych w godzinach nocnych niż do godziny 7 rano, a w przypadku zanieczyszczeń powstały w godzinach 7 do 22 ich uprzątnięcie powinno nastąpić w ciągu dwóch godzin od momentu powstania.

Taka regulacja z całą pewnością nie znajduje swych podstaw w przepisach ustawy, dlatego należało uznać, że kwestionowany § 4 ust. 1 Regulaminu wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej, a uchybienie to miało charakter istotny.

Do powyższej oceny trzeba także dodać, że § 4 ust. 1 Regulaminu, został wydany nie tylko z naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c ustawy, ale także art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sporny przepis Regulaminu w istocie stanowi kompilację obu ww. przepisów ustawy, powtarzając przy tym w znacznej mierze treść tego drugiego, podczas gdy nie było ku temu postaw. Zgodnie bowiem z utrwaloną w tej kwestii linią orzeczniczą, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nie obejmuje kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy, tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie do terenu leżącego poza jego nieruchomością, wzdłuż tej nieruchomości, stanowiącego część pasa drogowego drogi publicznej, która - odpowiednio do kategorii drogi - stanowi własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Podział obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych pomiędzy zarządców dróg publicznych a właścicieli nieruchomości przyległych do tej drogi wynika z zestawienia treści art. 5 ust. 1 pkt 4 oraz art. 5 ust. 4 ustawy (zob. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 392/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 812/17).

Nie odniósł natomiast zamierzonego skutku zarzut dotyczący § 4 ust. 3 Regulaminu zmierzający do wykazania, że organ gminy przekroczył zakres upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w ww. przepisie sposobu i miejsca gromadzenia nieczystości wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. O ile zgodzić można się z ogólnym wnioskiem Prokuratora, że rada gminy nie jest uprawniona na mocy powołanego wyżej przepisu ustawy do uregulowania wspomnianych kwestii, o tyle, zdaniem Sądu, kwestionowany przepis aktu prawa miejscowego wcale takiej regulacji nie zawiera. Ogólne sformułowanie, iż uprzątnięcie zanieczyszczeń poprzez ich zebranie w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów nie narzuca z góry określonych zachowań i miejsc, natomiast mieści się w ramach niezbędnego doprecyzowania przepisu ustawowego normą niższego rzędu, jaką wyznacza cel unormowania zawartego w ustawie. Tym jest zaś przede wszystkim zagwarantowanie bezpiecznego poruszania się po tych częściach nieruchomości, które służą do użytku publicznego i sporne sformułowanie cel ten realizuje.

Sąd nie zgodził się następnie z zarzutem skargi, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy), poprzez wprowadzenie do § 5 ust. 1 Regulaminu ograniczenia, iż mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się tylko na utwardzonym terenie. Sąd w składzie orzekającym podziela w powyższym zakresie pogląd NSA wyrażony w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 3039/15, przyjmując go za własny, iż celem regulaminu jest wykreowanie pewnych powtarzalnych, komunikatywnych, jasnych wzorów powinnego zachowania się służących zachowaniu czystości i porządku i mieszczących się w ramach prawa i granic upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie wymóg dokonywania czynności związanych z myciem pojazdów na utwardzonych terenach nieruchomości stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Z tego względu podniesiony w tym zakresie zarzut podlegał oddaleniu.

Nie było natomiast uprawnieniem prawodawcy lokalnego wprowadzenie przepisami Regulaminu ograniczenia, zgodnie z którym naprawy pojazdów poza warsztatami samochodowymi mogą dotyczyć wyłącznie drobnych napraw (§ 5 ust. 2 Regulaminu), bowiem upoważnienia do tego nie daje treść art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Organ gminy przekroczył wskazane ww. przepisem upoważnienie ustawowe, dlatego skarżona regulacja podlegała stwierdzeniu nieważności zarówno we wskazanym zakresie, jak i w zakresie określenia jego mocą dodatkowego warunku (pkt 1), aby wspomniane naprawy nie powodowały uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, w tym emisji hałasu i spalin. Jakkolwiek Sąd dostrzega, iż w powyższym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, to jednak podziela pogląd zgodny również ze stanowiskiem Prokuratora, że tego rodzaju unormowanie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy, wkraczając w zakres regulacji dotyczącej stosunków sąsiedzkich i związanych z tym obowiązków cywilnoprawnych, w szczególności wynikających z art. 144 k.c.

W kontekście zarzutu odnoszącego się do treści § 6 ust. 5 Regulaminu należy podkreślić, że ustawa utrzymaniu czystości i porządku w gminach w ogóle nie przewiduje regulacji pozwalającej na unormowanie przez prawodawcę lokalnego spraw związanych z organizacją imprez masowych, w szczególności nie mieści się to więc w dyspozycji art. 4 tejże ustawy, dlatego samo zamieszczenie w kontrolowanym akcie tego rodzaju postanowień stanowi o przekroczeniu przez organ upoważnienia ustawowego. Co więcej, kwestie obowiązków związanych z organizacją imprez masowych spoczywają na ich organizatorach, a te zaś określone są – jak słusznie zauważył Prokurator w skardze – w art. 5 i 6 ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych, dlatego nie mogły zostać powtórzone czy zastąpione przepisami aktu prawa miejscowego.

Zauważyć wypada, że organ w kwestionowanym przepisie zawarł wprawdzie odniesienie, że obowiązki związane z organizacją imprez masowych spoczywają na właścicielu terenów, na których takie imprezy są organizowane. Trzeba jednak wskazać, że po pierwsze, określenie takie jest o tyle nieprecyzyjne, że nie stanowi o właścicielach nieruchomości, a to do nich - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy adresowane mogą być obowiązki określone w regulaminie. Po drugie zaś, prawodawca lokalny przy pomocy aktu prawa miejscowego dokonał niedozwolonego przeniesienia pewnej części obowiązków organizatora imprez masowych określonych ustawą na inną kategorię podmiotów.

Tym samym dopuścił się niedozwolonej modyfikacji treści aktów wyższego rzędu, a jednocześnie wkroczył w materię cywilno-prawną, bowiem ewentualne przekazanie obowiązków związanych z utrzymaniem czystości terenów, na których organizowane są imprezy masowe, może być przedmiotem umowy zawartej między organizatorem imprezy a właścicielem nieruchomości, na których się ona odbywa, a nie postanowień regulaminowych.

Sąd nie podzielił w pełni zastrzeżeń Prokuratora dotyczących nieostrości i niedookreśloności zwrotów użytych w § 6 ust. 7 i 8 Regulaminu. Trafnie w skardze podniesiono ten zarzut w odniesieniu do sformułowania "w odpowiednim stanie" – odnoszonym do utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Jakkolwiek sam ustawodawca rzeczywiście, na co zwraca uwagę organ, posługuje się tym sformułowaniem, to jednak nie zwalniało to organu od choćby przykładowego doprecyzowania tego zwrotu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że celem tego unormowania było wskazanie określonego wzorca zachowań mających za zadanie utrzymywanie ww. pojemników w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Prawodawca lokalny powinien zatem określić to choćby ramowo, np. poprzez wskazanie, że chodzi o regularne mycie tych pojemników. Z tych względów Sąd ocenił, że w zakresie ust. 7 ww. przepisu regulaminu zarzuty skargi istotnego naruszenia prawa okazały się zasadne, a zakwestionowana regulacja podlegała stwierdzeniu nieważności.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów dotyczących § 6 ust. 8 Regulaminu, bowiem skład orzekający stanął na stanowisku, że użyty w nim zwrot o konieczności utrzymywania pojemników przeznaczonych do składowania odpadów "w odpowiednim stanie porządkowym i technicznym, w szczególności poprzez stałą naprawę ich szczelności" – wbrew twierdzeniom skargi – jest wystarczająco precyzyjny i jasny, określając pożądany kierunek zachowań adresatów normy zawartej w tym przepisie. Zdaniem Sądu zwrotu "stałe naprawy" nie można rozumieć inaczej niż jako wykonywanie niezbędnych napraw, ilekroć pojemnik utraci szczelność, a więc odczytanie treści kwestionowanego przepisu nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych. W tym zakresie zarzuty skargi podlegały zatem oddaleniu,

Sąd nie zgodził się także z zarzutem braku precyzji § 12 ust. 2 pkt 2 lit. a Regulaminu, w którym posłużono się zwrotem "stały i skuteczny dozór" w odniesieniu do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe. Zdaniem Sądu, sporne sformułowanie nie rodzi trudności interpretacyjnych, ponieważ chodzi o zapewnienie takiego monitorowania zachowań zwierząt, aby zapewniało to efektywną ochronę przed zagrożeniem z ich strony ludziom lub stwarzaniem przez nie uciążliwości dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Poziom ogólności kwestionowanego przepisu jest przy tym akceptowalny również z tego powodu, że ustawodawca nie upoważnił prawodawcy lokalnego do nakazania stosowania konkretnych środków, jakie miałyby służyć realizacji powyższego celu, lecz do ukierunkowania pewnego modelu pożądanych zachowań.

Sąd w całej rozciągłości zgodził się z zarzutami skargi odnoszącymi się do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, w zakresie ujętych w § 12 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz § 12 ust. 2 pkt 2 lit. c postanowień dotyczących obowiązków właścicieli psów. Jednocześnie Sąd w pełni akceptuje i przyjmuje za własną argumentację Prokuratora podniesioną na poparcie zgłoszonych zarzutów, bowiem podziela stanowisko, że kwestionowane przepisy Regulaminu w razie ich literalnego egzekwowania mogą prowadzić do zachowań niehumanitarnych i naruszających przepisy ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ nie uwzględniają jakichkolwiek odstępstw wynikających choćby z wieku, czy stanu zdrowia zwierzęcia.

Jednocześnie słusznie podnosi Prokurator swoistą absurdalność regulacji zawartej w § 12 ust. 2 pkt 2 lit. c, który odczytywany literalnie prowadzi do wniosku, że niemożliwe jest zwolnienie psa ze smyczy w mieszkaniu znajdującym się w bloku, bowiem ciężko wymagać, by tego rodzaju nieruchomość była ogrodzona, a taki warunek do zwolnienia psa ze smyczy wprowadza właśnie wspomniany przepis.

Niezależnie od powyższego stwierdzeniu nieważności podlegał cały przepis § 12 ust. 2 Regulaminu, bowiem jest on jednoznacznie niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ustawy wyraźnie wskazuje bowiem, że gmina upoważniona jest do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie jak to czyni wskazany przepis - "właścicieli" zwierząt, co jest kategorią zdecydowanie węższą od wskazanej w ustawie. W rezultacie dochodzi więc do nieuprawnionego zawężenia kręgu adresatów postanowień regulaminowych i określenia zakresu podmiotowego tych postanowień wbrew ustawowym wytycznym, co należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Zgodzić należy się także ze stanowiskiem Prokuratora co do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa w związku z treścią § 13 ust. 2 Regulaminu. Przepis ten wskazuje obowiązki osób prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich, przy czym organ gminy nie dostrzegł, że art. 4 ust. 2 wyłącznie w pkt 7 odnosi się do zwierząt gospodarskich, ale nie tak jak to uczynił lokalny prawodawca, w kontekście ogólnych obowiązków związanych z utrzymaniem takich zwierząt, lecz w zakresie wymagań związanych z ich utrzymaniem na terenach wyłączonych produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Regulacja regulaminowa wykracza zatem poza delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 7 i jednocześnie nie mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, który stanowi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Nadto rację ma Prokurator, podnosząc w skardze, że kwestia hodowli zwierząt gospodarskich została uregulowana przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tj. m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, a więc kwestionowana regulacja regulaminowa normuje zagadnienia już uregulowane aktem wyższego rzędu.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, na właścicieli zwierząt gospodarskich nałożono, mocą § 13 ust. 2 pkt 4 Regulaminu, obowiązek utrzymania tych zwierząt w sposób, który nie dopuszcza do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak: hałasy, odory. W ocenie Sądu zasadnie Prokurator podnosi, że problematyka uregulowana w kwestionowanym przepisie Regulaminu została już uregulowana na gruncie przepisów Kodeksu wykroczeń, w szczególności art. 51 § 1 tego aktu, dlatego doszło do objęcia postanowieniami aktu niższego rzędu materii już uregulowanej w przepisach powszechnie obowiązujących, co – jak wcześniej wspomniano – stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej, a przez to o istotnym naruszeniu prawa przez organ gminy, skutkując stwierdzeniem nieważności spornego przepisu Regulaminu.

Sąd zgodził się na koniec także z zarzutem istotnego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 13 ust. 3 Regulaminu, by osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie trzymały pszczoły w ulach ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości – w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Z taką regulacją nie sposób się zgodzić, bowiem w sposób nieuprawniony ingeruje ona w stosunki sąsiedzkie, godząc tym samym w art. 144 k.c., ale przede wszystkim istotnie ograniczania prawo własności i możliwość korzystania z nieruchomości. Odległość 10 m, zwłaszcza w przypadku działek niedużych, zabudowanych lub działek o nieregularnych kształtach, może być niejednokrotnie niemożliwa do osiągnięcia, a to w konsekwencji mogłoby prowadzić do faktycznego uniemożliwienia hodowli pszczół na danej nieruchomości, wobec braku możliwości usytuowania na niej uli, mimo formalnego braku w tym zakresie stosownej podstawy prawnej. Taka regulacja jest więc nie do pogodzenia z obiektywnym porządkiem prawnym, i jako istotnie naruszająca prawo kwalifikująca się do stwierdzenia nieważności.

Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.