Uzasadnienie
[...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], zatytułowanym "Rzeki przewidziane do odbudowy i udrożnienia na których powstały szkody powodziowe wymagające pilnego ich naprawienia - teren powiatu K.", w odniesieniu do cieku T. wskazał na konieczność: "wykoszenia roślinności z dna i skarp cieku oraz z jednego brzegu pasem minimum 3 m", usunięcia tam bobrowych i przetasowań z gałęzi przeniesionych przez wodę, wycięcia zakrzaczeń ze skarp i jednego brzegu cieku, wycięcia samosiewów drzew w korycie cieku oraz podgryzionych i ściętych przez bobry, "odmulenia dna cieku (koparko - odmularką) na uregulowanym, w tym usunięcia zamulisk dna powstałych w rejonie tam bobrów", odmulenia przepustów drogowych pod drogami gminnymi oraz brodów na drogach dojazdowych do użytków rolnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. znak: [...], zezwolił na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T.(na odcinku od km 0+000 do 5+500) w gm. D.oraz ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.
Odwołanie od wyżej oznaczonej decyzji wniósł [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. znak: [...], działając w trybie autokontroli (art. 132 k.p.a.) uchylił w całości ww. decyzję i zezwolił na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T.(na odcinku od km 0+000 do 5+500) w gm. D.i ponownie ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wstrzymał wykonanie wyżej oznaczonej decyzji.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2010 r., [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych poinformował, że zakres konserwacji cieku T. będzie ograniczony do odcinka w km 0+000 - 2+080 tj. od ujścia do rzeki C.(B.) do miejsca zlokalizowanego w odległości 10 m poniżej wylotu rowu R.-A do cieku T..
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], zezwolił na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T.(na odcinku od km 0+000 do 2+080) w gm. D. i ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych. Postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. sprostował oczywistą omyłkę w treści uzasadnienia ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Od ww. decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. odwołanie z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], złożyło Towarzystwo B., którego niedopuszczalność postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdził Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...].
Decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził nieważność ww. decyzji. Podstawą do stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie prawa kontrolowanej decyzji, poprzez:
- - wydanie łącznej decyzji na podstawie odrębnych przepisów prawa materialnego tj. art. 56 ust. 2 i art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm.),
- - błędna kwalifikacja podania, która spowodowała nieuprawnione wszczęcie postępowania administracyjnego bez wniosku strony.
Dodatkowo organ kontrolny wskazał na inne nieprawidłowości proceduralne, które wprawdzie nie stanowią rażącego naruszenia prawa, jednakże stanowią naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że decyzja RDOŚ w K. rozstrzyga sprawę tylko w odniesieniu do części pisma, które organ stopnia regionalnego potraktował jako wniosek (w zakresie jednego odcinka cieku, zaś w ww. piśmie wskazano na konieczność wykonania prac konserwatorskich na trzech odcinkach cieków). Ponadto zaznaczył, że rozstrzygniecie zawarte w sentencji decyzji nie spełnia wszystkich wymogów formalnych ustanowionych w przepisach materialnoprawnych.
Pismem z dnia 7 października 2011 r. [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, podnosząc, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji budzi istotne zastrzeżenia, a decyzja jest niezgodna z prawem.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011r. którą stwierdzono nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy stwierdził, że nadzorowana decyzja, w świetle poniższych rozważań, została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż art. 62 k.p.a. jest jedynym przepisem pozwalającym organowi na połączenie różnych spraw.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzi jednak identyczność podstawy prawnej - przepisy prawa materialnego (art. 118 i art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) normują odrębne kwestie, zatem winny być rozpatrywane w dwóch postępowaniach administracyjnych zakończonych odrębnymi decyzjami. Zatem nie było podstawy do łącznego rozpatrzenia kilku spraw w jednym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K.z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 62 k.p.a.
W odniesieniu do przesłanki dotyczącej błędnej kwalifikacji podania, która spowodowała nieuprawnione wszczęcie postępowania administracyjnego bez wniosku strony, organ nadzoru wskazał, że z treści kontrolowanej decyzji jasno wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., wydał kwestionowane rozstrzygnięcie na podstawie pisma z dnia [...] czerwca 2010 r., [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., które potraktował jako podanie. Stosownie do art. 63 § 2 k.p.a. minimalne wymagania stawiane podaniom co do formy, to pisemna dokumentacja żądania strony wszczęcia postępowania, zaś co do treści - wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis. Istotne jest przy tym, że wniosek wszczynający postępowanie administracyjne jest formą podania i powinien spełniać wszelkie wymogi formalnoprawne. Po analizie akt sprawy organ stwierdził, że ww. pismo, które Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K.potraktował jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowaną decyzją nie zawiera wszystkich elementów podania określonych w art. 63 § 2 k.p.a., w szczególności nie zawiera żądania oraz nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.
Zdanie organu nadzoru pisma [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych nie można było potraktować jako podanie, tym samym nie może ono stanowić wniosku na podstawie, którego może być wszczęte postępowanie administracyjne. W przedmiotowej sprawie [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. zatytułowanym "Rzeki przewidziane do odbudowy i udrożnienia na których powstały szkody powodziowe wymagające pilnego ich naprawienia - teren powiatu K.", w odniesieniu do cieku T. wskazał jedynie na konieczność przeprowadzenia konkretnych prac konserwatorsko-remontowych. Jednakże ww. podaniu brak jest żądania, zatem nie czyni ono zadość przepisom art. 63 § 2 k.p.a. formalnego wniosku stanowiącego podstawę do wszczęcia postępowania. Zgodnie z orzecznictwem administracyjno- sądowym rozpoznanie przez organ wniosku "niezgłoszonego" przez stronę stanowi podstawę nieważności wydanego w takim trybie orzeczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2008 r., sygn, akt: II SA/Go 78/08). Zatem podanie, w tej formie nie może stanowić wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Kwestię wszczęcia postępowania administracyjnego normuje art. 61 § 1 k.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Przy czym przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu czy na wniosek strony. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień - wszczęcie postępowania następuje na wniosek (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 2009 r.).
Wobec powyższego, organ wskazał, że art. 118 ustawy o ochronie przyrody nie normuje formy wszczęcia postępowania, jednakże mając na uwadze, że decyzja ustalająca warunki prowadzenia robót stanowi ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, postępowanie to winno być wszczęte na wniosek strony. Natomiast art. 56 ww. ustawy wprost mówi o wniosku, dodatkowo treść wniosku została w sposób precyzyjny określona w tym przepisie, w związku z czym ocena spełnienia przez konkretne podanie wymagań formalnych nie powinna sprawiać poważniejszych problemów.
Organ wskazał, iż wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rające naruszenie zasady skargowości - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem błędna kwalifikacja podania doprowadziła do wydania decyzji, bez zbadania przez organ, czy dopuszczalne jest jej wydanie w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem podanie nie uruchamiało kompetencji do rozpatrzenia sprawy, to w konsekwencji nie doszło również do wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem decyzja ta wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 56 ust. 6 i art. 118 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 61 § 1 Kpa, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności.
Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwie zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...] września 2011 r. którą stwierdzono nieważność decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. mimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności ostatnio wymienionej decyzji. Wobec powyższego zarzutu strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, poprzedzającej ją decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. oraz o zasądzenie od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest uzasadniona, brak było bowiem podstaw do uznania, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i zachodzi tylko wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie występują przesłanki, które uzasadniałyby uznanie, że ww. decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta faktycznie została wydana na podstawie dwóch przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - art. 56 ust. 2 i art. 118 tej ustawy.
Jednakże rozstrzygane decyzją zagadnienia to znaczy niszczenie tam bobrowych i prowadzenie robót konserwacyjnych na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych były ściśle ze sobą powiązane. Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają bezwzględnego zakazu rozstrzygania w jednej decyzji dwóch spraw, szczególnie gdy są to sprawy wzajemnie ze sobą powiązane. Strona powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.05.2009 r. II GSK 975/08 uznał, że nie było przeszkód, aby organ prowadził równocześnie dwa postępowania administracyjne, a wydanie dwóch odrębnych rozstrzygnięć, które zostały zawarte w jednej decyzji, nie miało wpływu na wynik sprawy.
W ocenie skarżącej również powołany w zaskarżonej decyzji przepis art. 62 kodeksu postępowania administracyjnego nie ma w sprawie zastosowania ponieważ reguluje postępowanie z udziałem więcej niż jednej strony, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.
Ponadto wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji pismo [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania zezwolenia na wykonanie prac związanych między innymi z usunięciem tam bobrowych na Cieku T. i wykonaniem na tym cieku prac konserwacyjnych. Z treści pisma tego wynikała konieczność wykonania na określonym odcinku Cieku T. opisanych szczegółowo prac konserwacyjnych oraz usunięcia tam bobrowych i przetamowań z gałęzi przyniesionych przez wodę. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. prawidłowo uznał to pismo za wniosek o wszczęcie postępowania i po jego rozpatrzeniu wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., w której między innymi szczegółowo określił okres, w którym dopuszczalne będzie niszczenie tam bobrowych, termin wykonania tych prac (poza okresem od 1 marca do 30 września) i warunki prowadzenia prac konserwacyjnych.
Decyzja w tej sprawie była, więc zgodna z wnioskiem strony. Jednocześnie strona skarżąca zaznaczyła, że ze względu na wyjątkową sytuację powodziową, w tym czasie konieczne było sprawne działanie wszystkich organów i instytucji. Dlatego RDOŚ w K. słusznie uznał, że ww. pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. było wnioskiem. [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. zaplanował przedmiotowe prace w zakresie dotyczącym wykonywania obowiązków właściciela wody wynikających z art. 21 ustawy Prawo wodne cyt.: utrzymywanie wód stanowi obowiązek ich właściciela, z art. 22 ust 1 cyt.: utrzymywanie śródlądowych wód powierzchniowych (...) polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów oraz na konserwacji lub remoncie istniejących budowli regulacyjnych w celu zapewnienia swobodnego spływu wód oraz lodów, a także właściwych warunków korzystania z wód oraz z art. 26 ww. ustawy cyt.: do obowiązków właściciela śródlądowych wód powierzchniowych należy: 1) zapewnienie utrzymywania w należytym stanie technicznym koryt cieków naturalnych oraz kanałów, będących w jego władaniu;(...) 3) regulowanie stanu wód lub przepływów w ciekach naturalnych oraz kanałach stosownie do możliwości wynikających ze znajdujących się na nich urządzeń wodnych oraz warunków hydrologicznych;
4) zapewnienie swobodnego spływu wód powodziowych oraz lodów; (...). W wyniku przeprowadzonego postępowania (w tym licznych wyjaśnień, wizji terenowej) prace ograniczono jedynie do krótkiego odcinka rzeki (2080 mb), ingerencji tylko po jednej jej stronie, rozebrania tam bobrowych, odmulenia warstwą tylko do 0,2 m, wykoszenia roślinności zielnej oraz usunięcia drzew i krzewów z rzeki, jej skarp i brzegów. W związku z powyższym działanie jednoznacznie miało charakter bieżącego utrzymania wód polegającego na zapewnieniu swobodnego przepływu wód i utrzymaniu dobrego stanu technicznego koryta i skarp.
Zgodnie z tak dokonaną kwalifikacją przedmiotowych prac nie można było uznać za przedsięwzięcie w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) oraz przed ich wykonywaniem nie było potrzeby uzyskania innych decyzji niż przedmiotowa - wydana przez RDOŚ w K. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.).
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska naruszają prawo. Zaskarżone do Sądu decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym. Ocenianą w postępowaniu nieważnościowym decyzją Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. działając na podstawie art. 56 ust. 2 i art. 118 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2013 r.poz. 267 ze zm.) zezwolił stronie skarżącej na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T. w km 0+000 do 2+080 tj. na długości 2,08 km oraz ustalił warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.
Na wstępie podkreślić należy, iż decyzje te wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ. W szczególności postępowanie to nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Natomiast co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przyjmuje się - i jest to ugruntowane stanowisko reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - że przesłanka ta jest spełniona wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rolą organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe było dokonanie oceny czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów istniały podstawy do wydania w dniu [...] sierpnia 2010 r., przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. decyzji zezwalającej stronie skarżącej na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T.w km 0+000 do 2+080 tj. na długości 2,08 km oraz ustalenia warunków prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych.
W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu twierdzenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa są nieuprawnione.
W pierwszej kolejności organ prowadzący postępowanie nieważnościowe zarzucił, iż pismo [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. zatytułowane "Rzeki przewidziane do odbudowy i udrożnienia na których powstały szkody powodziowe wymagające pilnego ich naprawienia - teren powiatu K." nie stanowiło wymaganego przez przepisy prawa wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, w związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. rozpoznał sprawę bez wniosku strony.
Zdaniem Sądu twierdzenia te nie zasługują na uwzględnienie. Decyzja RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., została wydana na podstawie dwóch przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - art. 56 ust. 2 i art. 118. O ile przepis art. 118 ustawy o ochronie przyrody nie nakłada na wnioskodawcę ubiegającego się od organu uzyskania decyzji na prowadzenie robót budowlanych na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych złożenia szczegółowego wniosku, to już art. 56 ust. 6 stanowi co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na dokonanie określonych działań w odniesieniu do gatunków objętych ochroną.
Zgodnie z art. 56 ust. 6 wniosek musi zawierać:
- 1) imię, nazwisko i adres albo nazwę i siedzibę wnioskodawcy;
- 2) cel wykonania wnioskowanych czynności;
- 3) opis czynności, na którą może być wydane zezwolenie;
- 4) nazwę gatunku lub gatunków, których będą dotyczyć działania, w języku łacińskim i polskim, jeżeli polska nazwa istnieje;
- 5) liczbę lub ilość osobników, których dotyczy wniosek, o ile jest to możliwe do ustalenia;
- 6) wskazanie sposobu, metody i stosowanych urządzeń do chwytania, odławiania lub zabijania zwierząt albo sposobu zbioru roślin i grzybów lub sposobu wykonania innych czynności, na które może być wydane zezwolenie, a także miejsca i czasu wykonania czynności oraz wynikających z tego zagrożeń;
- 7) wskazanie podmiotu, który będzie chwytał lub zabijał zwierzęta.
Analizując treść wskazanego wyżej pisma [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdzić należy, iż zawiera ono wszystkie elementy wymienione w ust. 6 art.
56. Mimo, iż pismo to nie zostało zatytułowane "wniosek" zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że miało ono na celu uzyskanie zezwolenia na wykonanie określonych prac w określonym miejscu i tak też pismo zostało potraktowane przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Fakt, iż intencją skarżącego było uzyskanie decyzji na prowadzenie określonych w piśmie z dnia [...] czerwca 2010r. prac potwierdzał fakt, iż od decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. znak: [...], zezwalającej na niszczenie tam bobrowych zlokalizowanych na rzece T. (na odcinku od km 0+000 do 5+500) w gm. D. oraz ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, [...]Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł odwołanie.
O ile zatem zdaniem Sądu zgodzić należy się z GDOŚ, iż wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi rażące naruszenie zasady skargowości - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o tyle za bezpodstawne w przedmiotowej sprawie uznać należy twierdzenia GDOŚ, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dokonał błędnej kwalifikacji podania z dnia 16 czerwca 2010r. Wbrew twierdzeniu organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe pismo to uruchamiało kompetencje RDOŚ w K. do rozpatrzenia sprawy, a w konsekwencji doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie może być więc mowy o rażącym naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji RDOŚ w K. nie można upatrywać także w fakcie, iż decyzja RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana na podstawie dwóch przepisów prawa to jest art. 56 ust. 2 i art. 118 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem organu orzekającego w postępowaniu nieważnościowym, postępowanie w którym rozpatrywanych jest kilka spraw administracyjnych, w oparciu o różne podstawy prawne powinno kończyć się wydaniem w każdej sprawie odrębnej decyzji.
Stosownie do treści art. 118 ust.1 prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót.
Zgodnie z art. 56 ust. 2 regionalny dyrektor ochrony środowiska na obszarze swojego działania i na obszarach morskich może zezwolić w stosunku do gatunków:
- 1. objętych ochroną częściową - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 i 1a oraz art. 52 ust. 1 i 1a;
- 2. objętych ochroną ścisłą - na czynności podlegające zakazom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 1-8, 10 i 11 i ust. 1a pkt 1-3 i 5 oraz art. 52 ust. 1 pkt 2, 4-10 i 12-15 i ust. 1a pkt 2-6.
Mimo, iż przepisy normują odrębne kwestie to pozostają one w związku, a ponadto żaden z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wyklucza łącznego prowadzenia jednego postępowania w zakresie objętym normą art. 118 i art. 56 ustawy o ochronie przyrody. Z jednej bowiem strony w celu odbudowania i udrożnienia cieku T. zachodziła konieczność wykonania określonych robót z zakresu gospodarki wodnej na obszarach o szczególnych wartościach przyrodniczych o których mowa w art. 118 ww. ustawy, z drugiej zaś usunięcia tam bobrowych tj. uzyskania zezwolenia na podjęcie czynności w stosunku do gatunków objętych ochroną czyli zezwolenia na podstawie art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Biorąc więc pod uwagę, iż zakres tych prac wzajemnie pokrywa się i uzupełnia, w ocenie Sądu możliwe było prowadzenie jednego postępowania zakończonego wydaniem przez RDOŚ w K. decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r.
Jednocześnie w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 62 k.p.a. regulującego kwestię połączenia do wspólnego rozpoznania kliku spraw, albowiem jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie przepis ten odnosi się do sytuacji, gdy sprawy dotyczą więcej niż jednego podmiotu.
Ponadto w ocenie Sądu bez wpływu na ważność decyzji RDOŚ w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. pozostaje fakt, iż z pisma [...]Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. wynikała konieczność wykonania prac konserwacyjnych na trzech odcinkach rzek, natomiast decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. odnosi się jedynie do jednego odcinka tj. rzeki T. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż kwestie związane z uregulowaniem pozostałych rzek będą przedmiotem odrębnych decyzji.
Odnosząc się do kwestii naruszenia w kontrolowanej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. art. 56 ust. 7 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody należy stwierdzić, że naruszenie to nie ma charakteru "rażącego", jednocześnie RDOŚ w K. powinien w tym zakresie decyzję uzupełnić.
Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt a) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit.a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).