Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Miasto [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie nabycia przez Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. udziału Skarbu Państwa we Wspólnocie Gruntowej pn. "[...]" - utrzymał ww decyzję Wojewody w mocy.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2016 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., Miasto [...] wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] z dniem 1 lipca 2000 r. ww udziału Skarbu Państwa.
Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] odmówił powyższego stwierdzenia, powołując się na przepis art. 13 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 1995 r. Nr 57, poz. 299, z późn. zm.). Wojewoda wskazał, że zgodnie z powyższą regulacją, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa, musiała ona na dzień 30 czerwca 2000 r. spełniać łącznie m.in. następujące przesłanki:
- 1) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (grunty rolne), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej;
- 2) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Podniósł, iż komunalizacji w trybie powyższego przepisu podlega jedynie mienie Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 1 i 2 ww ustawy. Wykluczona jest zatem możliwość komunalizacji nieruchomości (udziału) stanowiącej wspólnotę gruntową. Nie stanowi i nie stanowiła ona bowiem w dniu wejścia w życie przywołanej ustawy mienia Skarbu Państwa, gdyż jej byt prawny został uregulowany szczególnymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 roku. Wojewoda powołał się także na przepis art. 5 cyt. ustawy wskazując, iż wspólnoty te nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Taki podział jest możliwy jedynie w sytuacji objęcia jej scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Zatem, konsekwencją powyższego jest wyłączenie stosowania przepisów prawa cywilnego o zniesieniu współwłasności. Stąd też organ I instancji wywiódł, że skoro wspólnoty gruntowe są niepodzielne, ich komunalizacja jest niedopuszczalne jako niezgodna z ww art. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyło Miasto [...]. W odwołaniu Miasto podniosło, że wbrew ocenie Wojewody [...] w sprawie spełnione były ustawowe przesłanki nabycia udziału Skarbu Państwa z mocy prawa.
Rozpatrując niniejszą sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał zasadność rozstrzygnięcia Wojewody. Podniósł dodatkowo, że z ww ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że wspólnota gruntowa to instytucja zbliżona do współwłasności, niepodlegająca podziałowi i rządząca się własnymi, odrębnymi zasadami. Osoby fizyczne lub prawne, które mają udział we wspólnocie gruntowej (członkowie wspólnoty) są uprawnieni do korzystania z gruntów objętych wspólnotą zgodnie z ich przeznaczeniem. Jeden z takich udziałów wynoszący [...] w dniu [...] czerwca 2000 r. przysługiwał Skarbowi Państwa (Państwowemu Funduszowi Ziemi). Udział ten był przypisany do całej Wspólnoty Gruntowej tj. do wszystkich działek wchodzących w skład Wspólnoty. Udział Skarbu Państwa mógłby być zatem nabyty przez Miasto [...] w sytuacji, gdyby cala nieruchomość tworząca Wspólnotę Gruntową (o pow. ponad 500 ha) spełniała łącznie przesłanki z art. 13 w związku z art. 1 ww ustawy.
Tymczasem, jak wskazał, w skład Wspólnoty wchodziły grunty niespełniające wszystkich przesłanek albowiem część z nich jak np. działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] - obręb [...], to geodezyjnie wydzielone lasy (Ls), a zatem tereny nierolnicze. Oznacza to, jak wskazał Minister, brak spełnienia przesłanki nr 1. Natomiast inne działki m.in. o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] - obręb [...] oraz nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] - obręb [...], w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], podjętym uchwałą nr [...] z dnia 29 kwietnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 12, poz. 131, z późn. zm.), nie były położone na terenie przeznaczonym na cele gospodarki rolnej.
Zatem, nie została spełniona przesłanka nr 2. Powyższe ustalenia doprowadziły organ odwoławczy do konkluzji, iż w badanej sprawie z uwagi na nie wystąpienie ww ustawowych przesłanek brak jest podstaw do pozytywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku.
Wobec treści powyższej decyzji Miasto [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą zarzucając ww decyzji naruszenie:
- 1) przepisów postępowania:
- - art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne przyjęcie, że nieruchomości stanowiące przedmiot wniosku nie były przeznaczone na cele gospodarki rolnej;
- - art. 77 §1, 80, 107 §3 kpa poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego oceny skutkujące odmową stwierdzenia nabycia przez Miasto [...] z mocy prawu nieodpłatnie prawa własności przedmiotowych nieruchomości i arbitralne stwierdzenie, że udział Skarbu Państwa mógłby zostać nabyty przez Miasto [...], w sytuacji gdyby cała nieruchomość tworząca Wspólnotę Gruntową spełniała przesłanki z art. 13 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., w sytuacji w której wniosek Miasta [...] nie dążył do podziału ww. działek a miał na celu dokonanie stwierdzenia przez organ I instancji nabycia przedmiotowych nieruchomości przez wnioskodawcę, co naruszyło również przepisy art. 7,8,9 i 11 kpa;
- - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uwzględnienia przedmiotowego wniosku;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa poprzez przyjęcie, że komunalizacja nieruchomości (udziału we wspólnocie stanowiącego mienie Skarbu Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi) nie jest możliwa z uwagi, że wchodzi w skład wspólnoty gruntowej, której byt prawny poddany został przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w sytuacji braku wyraźnego przepisu uniemożliwiającego dokonanie komunalizacji nieruchomości wspólnoty gruntowej w szczególności, jeżeli decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową jest decyzją deklaratoryjną i zachowuje swój walor do czasu zmiany stanu wskutek późniejszego zdarzenia;
- - art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa przez stwierdzenie, że udział przysługujący Skarbowi Państwa (Państwowemu Funduszowi Ziemi) w dniu 30 czerwca 2000 r. mógłby zostać nabyty przez Miasto [...] wyłącznie gdyby udział przypisany do całej Wspólnoty Gruntowej (ponad 500 ha) spełniał przesłanki z art. 13 w zw. z art. 1 cyt. ustawy, w sytuacji gdy zastosowanie ustawy nie zostało ograniczone do nieruchomości stanowiących w całości nieruchomości rolne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy;
- - art. 13 ust. 2 w zw. z art. 1 ww ustawy poprzez błędne przyjęcie, że sporne nieruchomości nie były przeznaczone na cele gospodarki rolnej i jako takie nie podlegają z mocy ustawy nabyciu przez Miasto [...].
Wskazując na powyższe zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Miasto [...] podniosło, iż niezasadne jest stanowisko Ministra, że przedmiotowy udział Skarbu Państwa mógłby być nabyty przez Miasto [...] jedynie w sytuacji, gdyby cala nieruchomość tworząca Wspólnotę Gruntową (o pow. Ponad 500 ha) spełniała łącznie przesłanki z art. 13 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. W ocenie skarżącego zastosowanie powyższego przepisu nie zostało ograniczone do nieruchomości stanowiących w całości nieruchomości rolne w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy. Ustawa nie uzależnia nabycia nieruchomości przez gminę z mocy prawa od powierzchni tej nieruchomości, ani jej wyodrębnienia ewidencyjnego. Podobnie, nieprawidłowe jest twierdzenie Ministra, że jedynie gdyby wszystkie działki Wspólnoty spełniały przesłanki wskazane w ustawie, dopiero wówczas możliwe byłoby ich nabycie przez Miasto [...]. Na poparcie tej tezy wskazał na orzeczenie NSA z dnia 21 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 1172/14, a nadto na wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. II OSK 1612/07, I OSK 346/12.
Skarżący nadto podniósł, że decyzja ustalająca, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, jest decyzją deklaratoryjną i zachowuje swój walor do czasu zmiany stanu wskutek późniejszego zdarzenia. Zgodnie z tezą postanowienia SN z dnia 7 marca 2002 r. (II CKN 619/99): "wydanie decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi wspólnotę gruntową nie stoi na przeszkodzie zasiedzeniu tej nieruchomości". Z powyższego skarżący wywiódł, że również możliwe jest nabycie własności udziału we wspólnocie gruntowej w powołanym wyżej trybie. Ugruntowane stanowiska sądownicze wskazują, że żaden przepis ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie zawiera ograniczeń odnośnie dokonania komunalizacji nieruchomości wspólnoty gruntowej a w szczególności, jeżeli - mając na uwadze ww. stanowisko SN - dopuszczalne jest zasiedzenie nieruchomości stanowiącą wspólnotę gruntową.
Miasto [...] podniosło także, że według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r., na cele gospodarki rolnej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] z dnia 1986 r. (Dz. U. Woj. [...], Nr 12, poz. 131) przeznaczone były działki o nr: [...] (A70RP - "tereny rolne"), [...] (A22RP - "tereny rolne"), [...] ([...] - "tereny rolne"), [...] (C47RP - "tereny rolne", część działki), [...] (B73RP - "tereny rolne - dopuszcza się możliwość realizacji budynków gospodarczych, związanych z produkcją rolną"), natomiast w momencie wprowadzania granic polno-leśnych zmianami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 1998 r. (Dz. U. Woj. [...], Nr 13, poz. 88), znalazły się poza ustalonymi kompleksami leśnymi w obrębie kompleksów rolnych - KR.
W świetle powyższego skarżący stwierdził, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 13 ust. 3 ww ustawy, gdyż udział we wspólnocie stanowi mienie Skarbu Państwa (współwładający Państwowy Fundusz Ziemi), nie nastąpiło przejęcie przez Agencję Nieruchomości Rolnych do dnia 30 czerwca 2000 r. praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności. Stąd też nieruchomości te stały się z mocy prawa własnością gminy, na terenie której są położone.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest niezasadna. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma ustalenie, czy nieruchomość stanowiąca udział Skarbu Państwa we Wspólnocie Gruntowej pn. "[...]", spełnia warunki z art. 13 ustęp 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ustęp 3 lub nieprzekazane Agencji Nieruchomości Rolnych ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na których są położone.
Należy przyjąć, że "nieruchomości rolne", o których mowa w tym przepisie, to nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, a więc nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Z kolei Kodeks cywilny, do którego odsyła ten przepis, w art. 46 1 (prim), stanowi, że nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane dla prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej.
Z przedstawionych regulacji prawnych wynika, że nieruchomościami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 19 października 1991 r. są nieruchomości zdefiniowane w przepisach Kodeksu cywilnego i stosownie do jej art. 1 pkt 1, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Tylko więc nieruchomości spełniające te warunki podlegają komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 13 powołanej ustawy.
Jednakże należy w sprawie niniejszej przede wszystkim wskazać na przepis art. 13 i następne ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963. Zgodnie z treścią art. 14 osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą, zaś spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu (art. 15 ust.1). Członkami Spółki są z kolei osoby uprawnione do udziału we współwłasności gruntowej (art. 16 ust.1). Skarb Państwa jest zatem członkiem Spółki (Wspólnoty Gruntowej), posiadającym majątek w postaci nieruchomości rolnych.
Wobec powyższego, udział we wspólnocie gruntowej to nie jest udział we współwłasności nieruchomości bez względu, jakim majątkiem wspólnota dysponuje. Wspólnota gruntowa z mocy samej nazwy obejmuje grunty rolne rozumiane w ww ujęciu cywilistycznym, jednocześnie jednak nie stanowi ona współwłasności tych gruntów w różnych udziałach przypadających poszczególnym współwłaścicielom lecz swoistego rodzaju spółkę stanowiącą osobę prawną. Zatem, powracając do dyspozycji ww przepisu art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 r., brak jest podstaw do objęcia przez Gminę udziału Skarbu Państwa powyższą regulacją. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi, iż tylko nieruchomości rolne, a nie udziały w spółce, której majątkiem są grunty rolne, mogą być skomunalizowane w trybie ww ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W tym zakresie należy przyznać zasadność stanowisku Wojewody, który wskazał w swoim uzasadnieniu, iż wykluczona jest możliwość komunalizacji udziału wspólnoty gruntowej, gdyż jej byt prawny został uregulowany szczególnymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 roku.
Oczywiście, przedmiotowe grunty mają charakter rolny i stanowią własność Skarbu Państwa jednakże przejście ich na Gminę w trybie powołanej wyżej ustawy byłoby możliwe tylko wtedy gdyby były gruntami rolnymi Skarbu Państwa, a nie gruntami rolnym stanowiącymi udział wchodzący w skład Wspólnoty Gruntowej. W takiej sytuacji tworzy się zupełnie inna konfiguracja prawna gdyż nie mamy już do czynienia z nieruchomością rolną sensu stricte a z majątkiem spółki. Natomiast ww art. 13 ustawy wyraźnie wskazuje tylko na nieruchomości rolne.
W ocenie Sądu, stanowisko zarówno Ministra oraz Wojewody w pozostałym zakresie a wyrażone w uzasadnieniach podjętych decyzji, nie jest trafne. Niemniej jednak samo rozstrzygnięcie prawidłowe.
Niezależnie od powyższego, rację ma skarżący, iż zarówno Wojewoda jak i Minister, naruszyli przepis art. 107 § 3 k.p.a. przy czym nie z powodów w skardze podniesionych lecz z uwagi na bardzo lakoniczne odniesienie się do analizowanej materii, a wręcz nader ograniczone w swej treści. Tym samym również został naruszony przepis art. 11 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności swojego rozstrzygnięcia. Nie miało natomiast miejsca naruszenie art. 7 i 77 kpa, albowiem materiał dowodowy w sprawie został zebrany w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. To, że skarżące Miasto nie zgadza się z jego treścią, gdyż w inny sposób interpretuje powołane wyżej przepisy nie oznacza, iż organy nie dopełniły swoich obowiązków powołaną regulacją przewidzianych. Niezależnie w ocenie Sądu, powołane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi orzecznictwo, nie ma odniesienia do niniejszej sprawy.
Reasumując, pomimo wskazanego naruszenia, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.