Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w związku z art. 55 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani L. R. - reprezentowanej przez pełnomocnika Pani L. P. orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], potwierdzającej posiadanie w chwili śmierci obywatelstwa polskiego przez Panią A. K., urodzonej w dniu [...] marca 1939 r. w K. zmarłej w dniu [...] października 1988 r. w I., córkę M. i G. i odmówił potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez Panią A. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie niniejszego postępowania zobowiązany był do ustalenia, czy w/w osoba nabyła obywatelstwo polskie i następnie, czy nie utraciła go do dnia wydania decyzji.
Powyższego ustalenia należało zaś dokonać w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili zdarzenia lub czynności, na skutek których nastąpiło nabycie lub utrata obywatelstwa z mocy prawa lub decyzji właściwego organu.
W sprawie z odpisu zupełnego akt urodzenia nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wynika, iż Pani A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. w K. jako córka M. i G. z d. N. Z uwagi na datę urodzenia Pani A. K. dla ustalenia jej statusu obywatelstwa polskiego stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44 z późno zm.), która to ustawa obowiązywała w chwili zaistnienia zdarzeń mających znaczenie dla ustalenia statusu obywatelstwa polskiego.
Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 cyt. ustawy, obywatelstwo polskie nabywało się przez urodzenie. Natomiast przepis art. 5 cyt. ustawy wskazywał, iż,,przez urodzenie dzieci ślubne nabywają obywatelstwo ojca, a dzieci nieślubne obywatelstwo matki".
Z odpisu zupełnego aktu małżeństwa nr [...], wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w K. w dniu [...] grudnia 2012 r., wynika, że Pan M. K. i G. N. zawarli związek małżeński w dniu [...] czerwca 1937 r. w K. W związku z powyższym Pani A. K. urodziła się w dniu [...] marca 1939 r. jako dziecko "ślubne".
M. K. w dniu [...] stycznia 1920 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, posiadając prawo swojszczyzny, nabył obywatelstwo polskie. Zatem Pani A. K. nabyła obywatelstwo polskie z dniem urodzenia na podstawie art. 4 pkt 1 w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Do dnia 19 stycznia 1951 r. utratę obywatelstwa polskiego regulował art. 11 cyt. ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Zgodnie z tym przepisem, utrata obywatelstwa polskiego następowała przez nabycie obywatelstwa innego państwa a także przez przyjęcie urzędu publicznego lub poprzez wstąpienie wojsku obcym bez zgody odpowiedniego organu. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z art. 13 ww. ustawy z 1920 r., nabycie i utrata obywatelstwa polskiego - jeżeli inaczej nie zastrzega postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych rozciąga się na żonę nabywającego lub tracącego obywatelstwo polskie oraz na jego dzieci w wieku do 18 roku życia.
W aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na utratę obywatelstwa polskiego przez rodziców Pani A. K. na postawie art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
W dniu 19 stycznia 1951 r. weszła w życie nowa ustawa o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1951 r. Nr 4, poz. 25). Zgodnie z art. 11 tej ustawy, obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli spełnione zostały jednocześnie dwa warunki, którymi były:
- - uzyskanie zezwolenia władzy polskiej na zmianę obywatelstwa, oraz
- - nabycie obywatelstwa obcego.
Z dokumentów pozyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej wynika, iż Pani A. K. po uzyskaniu pełnoletniości posiadała polski dowód osobisty nr [...], wydany przez [...] w S. w dniu [...] stycznia 1959 r.
Jak ustalono w postępowaniu przed organem I instancji Pani A. K. w dniu [...] kwietnia 1962 r. wystąpiła jednak z prośbą do Rady Państwa PRL o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] w imieniu własnym, w związku z wyjazdem na stałe do państwa [...]. Pani A. K. zgodnie z [...] prawem powrotu "law of return" obywatelstwo [...] nabyła po przyjeździe do [...] w 1962 r.
Należało zatem ustalić, czy Pani A. K. uzyskała ze skutkiem prawnym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo [...]. Zgodnie z art. 13 przywołanej ustawy o utracie obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, która zgodnie z rozdziałem 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. była samodzielnym naczelnym organem władzy państwowej i podlegała w całej swojej działalności Sejmowi.
Organ wskazał zatem, że w dniu [...] stycznia 1958 r. Rada Państwa wydała na wniosek Prezesa Rady Ministrów – J. C. - uchwałę Nr [...] w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały państwa [...]. Uchwała ta obowiązywała do dnia 8 marca 1984 r., to jest do dnia uchylenia jej przez Radę Państwa. Uchwała ta dawała generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] obywatelom polskim, którzy:
- 1. opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...]
- 2. złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
W konsekwencji organ uznał, że w stosunku do osób, które występowały o zezwolenie na wyjazd na pobyt stały do [...] i wystąpiły do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] nie wydawano indywidualnych zezwoleń na zmianę obywatelstwa, lecz - po złożeniu przez nie wniosków do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na [...] oraz sprawdzeniu, że spełniają warunki określone w przywołanej wyżej uchwale - osobom tym wydawano dokumenty podróży uprawniające do opuszczenia terytorium Polski.
Wobec powyższego Pani A. K. uzyskała zezwolenie - uchwałą Rady Państwa Nr [...] - na zmianę obywatelstwa polskiego na [...]. Zainteresowana spełniła bowiem przesłanki utraty obywatelstwa polskiego określone w art. 11 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim - tzn. nabyła obywatelstwo [...] i uzyskała zezwolenie właściwego organu na zmianę obywatelstwa.
Z odpisu aktu ślubu wydanego przez Urząd Prezesa Rady Ministrów w [...] w dniu [...] listopada 2012 r. wynika także, iż Pani A. K. zawarła związek małżeński z Panem E. K. w dniu [...] stycznia 1963 r. w [...].
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje zaś, by Pani A. K. w okresie późniejszym nabyła obywatelstwo polskie. Z aktu zgonu, wydanego przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] października 2007 r. wynika, iż A. K. zmarła w dniu [...] października 1988 r. w [...].
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie, S. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższej decyzji zarzucił, iż przy jej wydaniu doszło do:
- 1. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż A. K. utraciła obywatelstwo polskie gdyż uzyskała zezwolenie władzy polskiej (Rady Państwa) na zmianę obywatelstwa na [...] w formie uchwały Rady z dnia [...] stycznia 1958 roku, w sytuacji gdy zezwolenie to mogło nastąpić wyłącznie w formie indywidualnego rozstrzygnięcia Rady Państwa skierowanego do konkretnie określonego adresata.
- 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - przepisu art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, iż orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego ma charakter generalny, a to w związku z wydaną przez Radę w dniu [...] stycznia 1958 r. uchwałą nr [...] w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do [...], podczas gdy ustawa z dnia 8 stycznia 1951 roku o obywatelstwie polskim nie przewidywała delegacji dla Rady Państwa w zakresie wydawania uchwały regulującej w sposób odmienny od trybu ustawowego, kwestę utraty obywatelstwa polskiego.
- 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 k.p.a które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla dokonania oceny, czy uchwała Rady Państwa z dnia [...] stycznia 1958 roku udzielająca generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na obce osobom wyjeżdżającym na stałe do [...], wywołała skutek w odniesieniu do matki wnioskodawcy (A. K.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r., które to naruszenie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy.
Z art. 11 ust. 1 ustawy z 1951 r. wynika, iż warunkiem koniecznym do utraty obywatelstwa polskiego w związku z nabyciem obywatelstwa obcego było uzyskanie przez osobę zainteresowaną zezwolenia właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego na obce. Organy orzekające w niniejszej sprawie wadliwie przyjęły, iż zezwoleniem takim była w odniesieniu do Pani A. K. generalnie sformułowana uchwała Rady Państwa z dnia [...] stycznia 1958 r. Sąd podziela stanowisko sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 października 2005 r., sygn. akt II OSK 965/05 oraz z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 1360/05, zgodnie z którym to, czy uchwała z dnia [...] stycznia 1958 r. może być uznana w konkretnej sprawie jako skuteczne prawnie zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, jest uzależnione od spełnienia się ściśle określonych warunków.
W wyrokach tych podkreśla się, iż ustawa z 1951 r. nie wskazała formy, w jakiej winno następować udzielanie przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa oraz bardzo ogólnie wskazała właściwy w tym zakresie tryb. Pomimo tak szczątkowej regulacji nie miały do niej zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, podobnie jak i przepisy późniejszego kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985 r., III SA 404/05, ONSA z 1985 r. z 1, poz. 23).
Jednocześnie w orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. Należy tu wskazać wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001 r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002 r. nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa. Stanowisko takie zostało wyrażone również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05, jak też wspomniany wyżej wyrok z dnia 27 października 2005 r.). W doktrynie, odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa, również prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998 r., str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym, że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób.
W uzupełnieniu należy wskazać, iż w ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w dziedzinach objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, s. 282). Oznacza to, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a później ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim.
W uchwale z dnia [...] stycznia 1958 r., wskazując jako podstawę prawną art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, Rada Państwa
postanawia:
"Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...] i złożyły bądź złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia [...] stycznia 1958 r. została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Państwa z dnia [...] marca 1984 r.).
A zatem - jak trafnie wskazał organ odwoławczy - w okolicznościach niniejszej sprawy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała Nr [...], mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa przez Panią A. K., wywołując skutek w postaci utraty przez nią obywatelstwa polskiego. Organ odwoławczy w tym zakresie stanął na stanowisku, że zdarzeniem, które spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez w/w było wystąpienie przez nią w 1962 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem do [...] na pobyt stały i uzyskanie obywatelstwa [...] w 1963 r. Uchwała ta dawała bowiem generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa [...] obywatelom polskim, którzy:
- 1. opuścili lub opuszczą obszar Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa [...],
- 2. złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego.
Przy rozpoznaniu niniejszej sprawy nie może jednak ujść uwadze, że analiza przepisów ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. prowadzi do wniosku, że ustawa ta regulowała określony tryb postępowania w sprawach utraty obywatelstwa i określała kolejność czynności. Z treści art. 13 i 11 ustawy wynika, że najpierw zainteresowana osoba winna złożyć wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, następnie wniosek ten winien być przedstawiony przez Prezesa Rady Ministrów, Radzie Państwa, która w dalszej kolejności rozstrzygała w przedmiocie zezwolenia.
Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to ustawowe wymagania, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Zezwolenie Rady Państwa wydane w formie uchwały mogło odnosić się do wielu podmiotów, jeżeli osoby te można zidentyfikować. Innymi słowy w ocenie Sądu - uchwała nr [...] z [...] stycznia 1958 r. mogła odnosić się do osób, które złożyły podania o zmianę obywatelstwa polskiego przed datą jej podjęcia i wnioski zostały przedstawione przez Prezesa Rady Ministrów Radzie Państwa. Nie mogła natomiast odnosić się do tych osób, które takich podań jeszcze - w dacie podjęcia uchwały - nie złożyły.
Stanowisko takie reprezentowane jest w szeregu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym np. z 27 października 2005 r., II OSK 983/05, z 14 października 2005 r. II OSK 2675, z 1 kwietnia 2008r. Sygn. akt IV SA/Wa 2418/07.
Odnosząc powyższe okoliczności do niniejszej sprawy wskazać należy, iż z akt administracyjnych wynika, że A. K. złożyła podanie do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w kwietniu 1962 r., a zatem po podjęciu przez Radę Państwa uchwały nr [...] z [...] stycznia 1958 r. Co do zasady zatem omawiana uchwała nie mogła stanowić dla niej zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego.
Nie można również zgodzić się z twierdzeniem organu, że konsekwencją udzielenia w/w zezwolenia na zmianę obywatelstwa było wydanie jej przez właściwe organy dokumentów podróży. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał niejednokrotnie, że fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał ww. dokumenty, ale przede wszystkim z tego względu, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. II OSK 1001/05, Palestra 2006, Nr 7-8, poz. 290; wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r. sygn. II OSK 464/06, Lex nr 321189).
Wobec zatem niewykazania przez organ w toku postępowania, iż A. K. uzyskała stosowne indywidualne zezwolenie Rady Państwa, na zmianę obywatelstwa polskiego, zgodnie z ogólną zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, określoną w art. 7 k.p.a, organ nie miał podstaw do odmowy potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez w/w.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.