Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zwolnienia z zakazów, o których mowa w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne dla części ich działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego, w celu realizacji ww inwestycji.
Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i J. K. zwolnienia od przedmiotowych zakazów. W uzasadnieniu swojej decyzji Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że zgodnie z art. 9 ust 1 pkt 6c lit d ustawy Prawo wodne, nieruchomość nr [...] położona w granicy pasa technicznego to obszar szczególnego zagrożenia powodzią, stąd obowiązują na tym terenie zakazy określone w art. 88 I ust 1-3 ustawy Prawo wodne. Teren planowanej inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wód Zalewu [...].
Efektem tego jest rozwijająca się zatoka erozyjna na wysokości przedmiotowej działki. Konsekwencją tego procesu jest utrata części lądowego przedpola w granicach pasa technicznego. Na obszarze objętym wnioskiem występuje ryzyko powodzi związane z wezbranymi sztormowymi cofkami od morza i ich destrukcyjnym oddziaływaniem na ląd. Niesie to za sobą realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia. Brak jest, zatem, w ocenie organu I instancji, przesłanek do zwolnienia z zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne.
Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m.in. brak należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i odległość od linii brzegowej), naruszenie art. 35 K.p.a., a także wskazali, że rozwój zatoki erozyjnej, na która powołuje się organ, miał charakter incydentalny.
Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. o odmowie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Urzędu Morskiego w S. przeprowadził w sposób wystarczający postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas techniczny, wpływu inwestycji na ochronę brzegu morskiego oraz ochronę przeciwpowodziową, a także wyjaśnił kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu [...] na teren planowanej inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowane fragmenty uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r., konkludując, że z uwagi na ochronną funkcję pasa technicznego organ I instancji słusznie odmówił zwolnienia z zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 K.p.a. Minister podniósł, iż A.K. i J. K. zostali poinformowani o przyczynach niezałatwienia sprawy w przewidzianym terminie i zawiadomieni o nowym terminie załatwienia sprawy.
W skardze A. K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w studium został przeznaczony pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów i nie przeprowadził żadnych dowodów na poparcie przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. tez.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z prawem.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do zwolnienia skarżących od zakazów określonych w art. 88 I ust 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i Sygn. akt IV SA/Wa 126/12 przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.
Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż brak jest przesłanek do takiego zwolnienia.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.
Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. w ogóle nie odniósł się do zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, za wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 35 K.p.a., a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując wręcz całe jej fragmenty.
W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością.
Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.).
Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron, również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex 209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex 507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).
Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.
Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. - orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.