Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządca drogi krajowej nr [...], bez uwag uzgodnił przedłożony mu przez Wójta Gminy K. projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku na obiekt handlowo-usługowy (usługi gastronomiczno-hotelowe) na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w M. w gminie K. Podstawą prawną działania organu był art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u. p. z. p." oraz art. 106 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.".
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. S. - właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką nr [...], na której przewidywana jest realizacja inwestycji.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że na działkach, na których ma być realizowana inwestycja (nr [...], nr [...] i nr [...]) prowadzone są prace ziemno-budowlane polegające m. in. na zrównywaniu ich poziomu z poziomem drogi krajowej nr [...]. Powoduje to zasypywanie granicy między należącą do A. S. działką rolną nr [...], a działką nr [...]. W związku z tym A. S. zwrócił się z zapytaniem, czy wydając postanowienie organ dysponował stosowną dokumentacją, na podstawie której prowadzone są te prace. W ocenie wnoszącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykonywane na przedmiotowych działkach prace są nielegalne, stanowiąc tym samym samowolę budowlaną.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r.
W uzasadnieniu podniesiono, iż podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych". Stosownie do tego przepisu zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie ruchu drogowego do drogi zapewnia zjazd. W przypadku gdy ten ruch generuje obiekt, w którym ma być prowadzona działalność gospodarcza, jest to zjazd publiczny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. nr 43, poz. 430).
Organ zaznaczył, że brak jest przeciwwskazań do uzgodnienia włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego wynikającego z planowanej inwestycji, gdyż może ono nastąpić za pośrednictwem zjazdu publicznego, zrealizowanego zamiennie za dwa istniejące zjazdy indywidualne, o parametrach technicznych zgodnych z warunkami określonymi przez zarządcę drogi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r.
Jednocześnie organ wskazał, że nie jest właściwy do oceny, czy prace na przedmiotowych działkach wykonywane są niezgodnie z przepisami prawa. Właściwe w tej mierze są organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego.
A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wójt Gminy K. nieprawidłowo sformułował wniosek do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie datowany na 31 grudnia 2007 r., określając inwestycję jako "przebudowę i rozbudowę budynku usługowego o funkcji gastronomicznej, z wprowadzeniem funkcji hotelowej wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną". Skarżący podniósł, że istniejący na przedmiotowym terenie obiekt budowlany jest samowolą budowlaną, ponieważ nie posiada stosownych protokołów odbioru technicznego ani protokołów dopuszczających do działalności gastronomicznej. Nieprawidłowe sformułowanie wniosku o uzgodnienie spowodowało wprowadzenie do obiegu dokumentu stwierdzającego nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne.
Skarżący wskazał, że obecnie są prowadzone na przedmiotowych działkach wyrządzające mu szkodę prace, które nie mają stosownych uzgodnień ani pozwoleń.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wyż. wym. ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższego kryterium skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Na wstępie należy zaznaczyć, że instytucja współdziałania organów administracji publicznej jest instytucją zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Przepisami prawa procesowego regulującymi współdziałanie w sprawie administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonego postanowienia jest zarówno art. 53 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p., jak i art. 106 k. p. a. Stosownie do art. 60 ust. 1 u. p. z. p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u. p. z. p. W stosunku do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzję wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u. p. z. p.).
Z kolei materialnoprawną podstawą działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jest art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.
Zwrócić należy uwagę, że art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych daje organowi współdziałającemu - w tym przypadku Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - możliwość uzgodnienia projektu decyzji zmieniającej zagospodarowanie terenu przyległego do pasa drogowego jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Uzgodnienie projektu decyzji w zakresie nie dotyczącym możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego nie może być dokonane przez organ uzgadniający. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r, V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871).
W tym przypadku zadania te określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ uzgadniający nie może wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia, a oceny dokonuje z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.
Ponadto, zgodnie z art. 19 k. p. a. organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to prawny zakaz wkraczania jednego organu w zakres właściwości drugiego. Żaden przepis natomiast nie modyfikuje zakresu uzgodnienia wyznaczonego przez art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dając Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienie do oceny legalności wzniesienia obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...].
Zakresu kompetencji organu uzgadniającego nie może zmienić nawet wadliwe sformułowanie wniosku przez organ prowadzący postępowanie główne. Organ uzgadniający bowiem, otrzymując wniosek o uzgodnienie, dokonuje go tylko i wyłącznie w zakresie swoich ustawowych kompetencji, w tym przypadku wyznaczonych przez art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.
Skutkiem powyższego jest okoliczność, że kwestia oceny charakteru i funkcji posadowionego na działce nr [...] obiektu budowlanego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego. Stosownie bowiem do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, to znaczy sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie. Innymi słowy: granice rozstrzygnięcia sądu są wyznaczone m. in. przez elementy przedmiotowe stosunku administracyjnoprawnego. Skoro więc przedmiotem postępowania administracyjnego nie była ocena charakteru i funkcji posadowionego na działce nr [...] obiektu budowlanego, lecz wyłącznie ocena możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, to kwestie dotyczące charakteru i funkcji przedmiotowego obiektu budowlanego nie mogą być przedmiotem kontroli sądu, dokonywanej zgodnie z art. 134 § 1 p. p. s. a. tylko w granicach danej sprawy administracyjnej.
Z tych samych przyczyn Sąd nie badał, czy obecnie są prowadzone na przedmiotowych działkach wyrządzające mu szkodę prace, które w ocenie skarżącego nie mają stosownych uzgodnień ani pozwoleń.
W ocenie Sądu warunki techniczne dla zjazdu określone przez organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odpowiadają warunkom określonym w § 78 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - Dz. U. nr 43, poz. 430). W związku z tym organ prawidłowo skonstatował, że brak jest przeciwwskazań do uzgodnienia włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego wynikającego z planowanej inwestycji.
Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p. p. s. a.