Uzasadnienie
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. – zaskarżoną skargą przez B. R. i R. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – uchylił decyzję Starosty P. z [...] lutego 2013 r., którą udzielono skarżącym pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Starosta P. decyzją z [...] lutego 2013 r. udzielił B. R. i R. R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie slipu, pogłębienie dna zbiornika i karczowane trzciny wraz z wycinką na działce o nr [...], obręb P., gm. P. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. - po rozpatrzeniu odwołania "M. K. – pełnomocnika Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej" - decyzją z [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję z [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła M. K. - pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, podnosząc że "nie brała udziału w postępowaniu. Starostwa powiatowe zostały powiadomione przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o osobie pełnomocników działających w imieniu właściciela wody, jednakże zaskarżona decyzja nie została skierowana do właściwych osób".
Mając na względzie treść odwołania Dyrektor uznał je za zasadne. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta P. pozbawił udziału w postępowaniu niektóre z jego stron, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Każda ze stron ma prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 K.p.a. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien ustalić prawidłowy krąg stron postępowania, zapewniając im czynny udział.
B. R. i R. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora z [...] kwietnia 2014 r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 16, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących organ administracji – Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – nie jest stroną postępowania, a tym samym nie był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Dalej skarżący, z jednej strony wskazali, że wnosząca odwołanie działała z upoważnienia Prezesa, nie zaś jako podmiot chroniący własnego interesu, dlatego odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Z drugiej, że wnosząca odwołanie brała udział w postępowaniu, bowiem organ skierował decyzję do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., który zobowiązany był przekazać ją do odpowiednich osób działających w tej samej strukturze organizacyjnej. Ponadto, organ pierwszej instancji zawiadamiał strony o toczącym się postępowaniu. Nadto, skarżący podnieśli, że organ administracji nie może zajmować w tej samej sprawie z zakresu administracji publicznej różnej pozycji, tj. organu wydającego decyzję lub strony postępowania w zależności od etapu załatwienia sprawy. Ostatecznie podkreślili, że zaskarżona decyzja powinna być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadniona.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. – w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, tym samym podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że kwestia jego wyłączenia została rozstrzygnięta przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który w piśmie z [...] lipca 2013 r. uznał, że nie występują przesłanki do jego wyłączenia jako organu właściwego do prowadzenia postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] kwietnia 2014 r. narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawą proceduralną decyzji, określanej mianem decyzji kasacyjnej, była norma art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy podjętym rozstrzygnięciem naruszył przepisy postępowania, tj. normę stanowiącą jego podstawę prawną, jak i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że Starosta P. decyzją z [...] lutego 2013 r. udzielił skarżącym pozwolenia wodnoprawnego, zgodnego z ich wnioskiem. Tymczasem organ odwoławczy przedmiotową decyzję wyeliminował z obrotu prawnego. Uczynił to po uwzględnieniu odwołania, jak sam określił – M. K. – pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, która podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu. Zdaniem organu odwoławczego – organ pierwszej instancji pozbawił udziału w postępowaniu niektóre ze stron postępowania, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a. i wymaga od organu pierwszej instancji - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania wodnoprawnego wraz z zapewnieniem im czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono dotychczasowym stronom postępowania (w tym również i w szczególności skarżącym, jako podmiotom, które uzyskały decyzję zgodną z wnioskiem) przesłanek, jakimi organ odwoławczy kierował się przy załatwianiu sprawy (odwołania). O niejasności, wątpliwościach i braku przekonania skarżących do zaskarżonej decyzji świadczy chociażby streszczona w stanie sprawy treść skargi. Dla zasadności poniższych wywodów należy wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż pozwolenie wodnoprawne dotyczy obszaru stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w trwałym zarządzie (zarządzie) Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (wypis z rejestru gruntów). Decyzja Starosty P. z [...] lutego 2013 r. została doręczona Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w W. w dniu [...] marca 2013 r. (potwierdzenie odbioru) i Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej Zarząd Zlewni w G. w dniu [...] marca 2013 r. (potwierdzenie odbioru).
Odwołanie z określeniem w nagłówku "Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W." zostało podpisane przez "M. K. – pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej". W odwołaniu podano, że "decyzja nie została doręczona w sposób prawidłowy pełnomocnikowi właściciela wody M. K., czym naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Starostwa Powiatowe zostały powiadomione przez Prezesa KZGW o osobie pełnomocników działających w imieniu Prezesa KZGW jako właściciela wody. Przedmiotowa decyzja nie została skierowana do właściwej osoby".
Nadto, załączono pełnomocnictwo, z którego wynika upoważnienie do reprezentowania Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako właściciela wód, w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji publicznej w obszarze działania RZGW w W. W decyzji z [...] kwietnia 2014 r. organ odwoławczy stwierdził, że "odwołanie wniosła M. K. – pełnomocnik Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej"; Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. był stroną postępowania jakie toczyło się przed organem pierwszej instancji i organ pierwszej instancji pozbawił udziału w postępowaniu niektóre ze stron postępowania.
Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie [...]. Odwołanie jest jednym ze środków zaskarżenia, za pomocą których uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Prawo do wniesienia odwołania służy stronie. Niemniej należy podkreślić, że nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która w tym postępowaniu udziału nie brała. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, gdyż postępowanie to i podjęte rozstrzygnięcie dotyczyło jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., a w przypadku sprawy art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239 poz. 2019, ze zm.).
Mając na względzie przytoczone treści decyzji, odwołania i pełnomocnictwa oraz wywody – należało stwierdzić po pierwsze, iż w istocie nie wiadomo - czy organ odwoławczy podając, że rozpoznał odwołanie, które wniosła M. K. miał na uwadze powyższe i przedmiotowe odwołanie potraktował jako odwołanie pochodzące od strony postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czy Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (działającego przez pełnomocnika – M. K.), który nie brał udziału w ww postępowaniu, czy strony postępowania wodnoprawnego - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (działającej przez pełnomocnika w osobie M. K., któremu nie doręczono decyzji z [...] lutego 2013 r.).
Po drugie również z treści zaskarżonej decyzji w sposób jasny nie wynika jaki podmiot organ pierwszej instancji pominął w postępowaniu, w którym wydał pozwolenie wodnoprawne. Nawet, według organu odwoławczego, pozbawiono udziału w postępowaniu nie jedną, ale "niektóre ze stron". Organ odwoławczy – ponownie rozpoznając sprawę – powinien w wydanej decyzji, w sposób nienasuwający wątpliwości i prawidłowy, oznaczyć stronę, która wniosła odwołanie; wykazać, że podmiot wnoszący odwołanie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z brzmieniem art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne; uzasadnić pozbawienie udziału w postępowaniu strony mającej interes prawny, odnosząc się do stanu sprawy (nie zaś wyłącznie do orzecznictwa sądów administracyjnych) i regulacji art. 127 ust. 7, art. 11 i art. 217 ustawy Prawo wodne.
Sąd - badając legalność zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z [...] kwietnia 2014 r. narusza prawo.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.