Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2011 r. - zaskarżoną skargą przez A. K. i J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie - utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne (art. 37 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej - Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1502 ze zm.) w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
A. K. i J. K. wystąpili do Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów inne niż ochronne, w celu realizacji ww inwestycji.
Organ I instancji decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił A. K. i J. K. wyrażenia takiej zgody. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Dyrektor Urzędu Morskiego w S. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie technicznym, który stanowi strefę wzajemnego, bezpośredniego oddziaływania morza i lądu i jest przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Teren planowanej inwestycji to obszar narażony na niszczące działanie wody Zalewu [...] oraz znajduje się w sąsiedztwie aktywnej zatoki erozyjnej. Sytuacja ta wyklucza bezpieczne lokalizowanie jakichkolwiek obiektów na przedmiotowej nieruchomości znajdującej się w granicach pasa technicznego.
Wnioskodawcy nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli odwołanie do organu wyższego stopnia. W uzasadnieniu podnieśli liczne zarzuty, w tym m. in. brak należytego uzasadnienia odmownej decyzji, pominięcie stanu faktycznego nieruchomości (jej lokalizację, położenie, ukształtowanie terenu, sąsiedztwo i odległość od linii brzegowej), a także wskazali, że rozwój zatoki erozyjnej, na który powołuje się organ, miał charakter incydentalny. Zdaniem skarżących brak jest Sygn. akt IV SA/Wa 127/12 bezpośredniego zagrożenia erozją i powodzią oraz brak jest relacji pomiędzy tymi niszczącymi działaniami w odniesieniu do spornej nieruchomości, a utrzymaniem brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.
Decyzja organu I instancji nie ma realnego uzasadnienia w utrzymaniu brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska.
Minister Infrastruktury podzielił stanowisko organu I instancji i zaskarżoną obecnie decyzją z [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Morskiego w S. z [...] lipca 2011 r. odmawiającą zgody na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne w odniesieniu do planowanej inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Urzędu Morskiego w S. przeprowadził w sposób wystarczający postępowanie wyjaśniające w sprawie, dokonał oceny wpływu inwestycji na pas techniczny, wpływu inwestycji na ochronę brzegu morskiego oraz ochronę przeciwpowodziową, a także wyjaśnił kwestię rzeczywistego wpływu wód Zalewu [...] na zatokę erozyjną, która znajduje się bezpośrednio przy tej inwestycji. Na dowód powyższego Minister przytoczył stosowany fragment uzasadnienia decyzji z [...] lipca 2011 r. Dodatkowo Minister wskazał, że wskazane w odwołaniu budynki, położone na działkach nr [...] i [...], nie są położone w pasie technicznym i nie mają negatywnego wpływu na ochronę przed powodzią.
W skardze A.K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie dowodowe organu I instancji, jak i organu odwoławczego opierało się wyłącznie na dokumentacji potwierdzającej stan prawny przedmiotowej nieruchomości, w oderwaniu od jej stanu faktycznego, tj. jej lokalizacji, położenia, ukształtowania terenu, sąsiedztwa i odległości od linii brzegowej czy tego, że teren ten w Studium został przeznaczony pod tereny inwestycyjne. Minister w ogóle nie doniósł się do podnoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów, w tym kwestii zabudowań sąsiednich nieruchomości w obszarze pasa technicznego i weryfikacji tego, na jakiej podstawie i dlaczego takie zabudowania tam się znajdują, a także nie przeprowadził żadnych dowodów na poparcie przedstawionych przez Dyrektora Urzędu Morskiego w S. tez.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2011 r. jest niezgodna z prawem.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 15 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez podmiot legitymowany, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, w konsekwencji tego przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest tylko kontrola decyzji organu pierwszej instancji w kontekście zarzutów zawartych w środku zaskarżenia, ale i ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.
W niniejszej sprawie spór sprowadza się do tego czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na wykorzystanie pasa technicznego do innych celów niż wymienione w art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, tj. w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w Sygn. akt IV SA/Wa 127/12 zabudowie bliźniaczej (z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi) wraz z niezbędną, towarzyszącą infrastrukturą techniczną i przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji sanitarnej i urządzeń do rozsączania wody deszczowej na części działki nr [...] w P., obręb [...], położonej w obszarze pasa technicznego.
Decyzją z [...] lipca 2011 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w S. uznał, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji wyrażającej zgodę na wykorzystanie pasa technicznego do celów innych niż ochronne na części działki nr [...] w P. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się skarżący i złożyli odwołanie do Ministra Infrastruktury, przedstawiając swoje stanowisko w tej sprawie.
Tym niemniej Minister w decyzji z [...] listopada 2011 r. jedynie pobieżnie odniósł się do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych w odwołaniu, inne w ogóle pominął, a jako własne uzasadnienie powtórzył w istocie argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. cytując jej fragment.
W świetle wskazanej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy zobowiązany był tymczasem do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz ciążył na nim obowiązek rozpoznania odwołania skarżących, w szczególności przez rozważenie wszystkich zarzutów w nim przedstawionych i przekonywujące ustosunkowanie się do nich. Zaś efekt tych rozważań winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro istotą środka zaskarżenia jest zwykle wyrażenie przez stronę niezadowolenia z danego rozstrzygnięcia organu niższej instancji, to działanie organu odwoławczego, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony odwołującej się, co do zasadności przesłanek, jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W tym względzie organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością.
Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7, 8 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.).
Zauważyć dodatkowo należy, iż Minister Infrastruktury odpowiedź na skargę potraktował jako miejsce na szczegółowe ustosunkowanie się do twierdzeń stron, Sygn. akt IV SA/Wa 127/12 również tych zaprezentowanych w odwołaniu, jednakże nie czyni to bezzasadnym zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Takie "uzupełnienie" uzasadnienia dokonane w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować braków orzeczenia w tym zakresie.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowym, iż próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo procesowe nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń, które nie znalazły się w akcie administracyjnym (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 2905/05 lex 209713, wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 156/08 lex 507825, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10).
Minister Infrastruktury - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - weźmie pod uwagę powyższe wskazówki i wytyczne, a także argumenty stron zawarte w odwołaniu i skardze, a w konsekwencji wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem.
Nadto przed jego wydaniem umożliwi stronom skorzystanie z prawa wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., a dającego możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. - orzekał jak w punkcie I sentencji wyroku. Z kolei o kosztach postanowiono - w punkcie II - w myśl art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.