Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst z 2007r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego branży spożywczej na działce nr [...] położonej w obrębie Z., gm. Z..
W uzasadnieniu postanowienia podano, że Wójt Gminy Z. wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji w odniesieniu do obszarów przylegających do pasa drogowego. Zdaniem organu, w okolicznościach faktycznych sprawy, zostały spełnione przesłanki, które uzasadniały uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dojazd do działki odbywa się bezpośrednio z drogi krajowej nr [...] poprzez ogólnodostępny parking. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do projektu decyzji w dziale dotyczącym warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt. 4.4) wskazano, że obsługa komunikacyjna dla ww. inwestycji będzie zapewniona poprzez istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...], a zapewnienie miejsc parkingowych poza terenem własnym nieruchomości dopuszcza się na pobliskim parkingu, za zgodą właściciela parkingu. Planowana inwestycja będzie niewielkim generatorem ruchu, a więc nie wpłynie na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...].
Organ stwierdził, iż podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty, że budowa budynku usługowo- mieszkalnego koliduje z ruchem kołowym bardzo uczęszczanej drogi krajowej; działka nie posiada żadnego dojazdu; otwarcie działalności handlowej wiązałoby się z koniecznością częstego parkowania samochodów dostawczych, co musiałoby się odbywać kosztem chodnika lub drogi krajowej, hamując przy tym ruch z naruszeniem prawa; przed działką usytuowany jest przystanek autobusowy, co utrudniałoby możliwość parkowania, nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu powyższa inwestycja będzie generowała niewielki ruch, obsługa komunikacyjna będzie zapewniona za pośrednictwem pobliskiego parkingu, tym samym nie będzie stwarzała utrudnienia w komunikacji.
Organ stwierdził, iż rozważając w świetle art. 7 kpa słuszny interes w sprawie, przyznał prymat słusznemu interesowi obywateli, gdyż po wnikliwym zapoznaniu się z materiałem dowodowym przesłanym przez skarżącego oraz dokumentacją sprawy uznał, że nie zaistniały przesłanki, które bezwzględnie wymagały ograniczenia określonego przez Konstytucję RP prawa własności.
Skargi na powyższe postanowienie wnieśli T. S. i P. S., w których podniesiono, że organ nie rozważył w ogóle wskazanych argumentów, a jedynie je zacytował, stwierdzając jedynie, że nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżących działka, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja nie ma zjazdu i brak jest dojazdu do działki, istnieje tylko dojście z chodnika. Nadto przed działką usytuowany jest przystanek autobusowy oraz brak jest parkingu. Wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji pierwszoinstancyjnej istniejące w tym rejonie sklepy mają dostęp od strony podwórka. Utworzenie parkingu i zjazdu do przedmiotowej działki będzie wymagało wykonania wielu kosztownych prac drogowych, przy czym nie wiadomo kto pokryje koszty ich wykonania. Realizacja tej inwestycji ograniczy dostęp światła dziennego do ich domu, położonego za tą działką i spowoduje zagęszczenie ruchu drogowego, w związku z tym sprzeciwiają się tej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w nich podniesionych.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, badając legalność zaskarżonego aktu, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę okoliczności niepodniesione w skardze.
Jak stanowi art. 60 ust. 1 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy wydaje (z zastrzeżeniem wyjątków niedotyczących niniejszej sprawy) wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu do inwestycji lokalizowanych na terenie obszarów przyległych do pasa drogowego wspomniane uzgodnienie wymagane jest od właściwego zarządcy drogi (pkt 9). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa (ust. 4 art. 53), na które stronie przysługuje zażalenie (§ 5 art. 106 kpa).
Przywołany wyżej przepis art. 60 ust. 1 ustawy wykorzystuje znaną w prawie administracyjnym instytucję współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy. W świetle art. 106 kpa współdziałanie to może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. uchwała NSA z dnia 15 stycznia 1999 r. sygn. OPK 14/98, ONSA 3/199, poz. 80). Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony.
Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego następuje na wniosek organu wydającego decyzję w sprawie warunków zabudowy na wniosek inwestora, który występując o dokonanie uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora przekazuje projekt decyzji o warunkach, sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 ustawy), przy czym projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być przedstawiony organowi uzgadniającemu w stanie kompletnym, czyli wraz z załącznikami stanowiącymi integralną jej część. Przepis art. 54 cyt. wyżej ustawy określa składniki, jakie powinna zawierać prawidłowo sporządzona decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, przy czym w związku z treścią art. 64 ustawy przepis ten odnosi się również do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zatem prawidłowo sporządzona decyzja o warunkach zabudowy, a tym samym jej projekt przedstawiany do uzgodnienia, powinien zawierać następujące składniki:
- 1) rodzaj inwestycji;
- 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
- a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
- b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
- c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
- d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
- e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;
- 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Ponadto w myśl § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) załącznikiem stanowiącym integralną częścią decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną.
Z przedłożonych sądowi akt administracyjnych wynika, że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji ustalający warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na terenie działki ew. nr [...] w Z. nie odpowiada warunkom wynikającym z art. 54 ustawy, jak również z powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.
Wymaga podkreślenia, iż uzgodnienie decyzji dotyczy ustosunkowania się do konkretnej treści proponowanego rozstrzygnięcia, jaką ma podjąć organ prowadzący postępowanie główne, a zatem niezbędne jest przedstawienie organowi uzgadniającemu pełnej prawidłowo sporządzonej projektowanej treści decyzji. Ponadto strony postępowania muszą wiedzieć, co było przedmiotem uzgodnienia. Dlatego w niniejszej sprawie niezrozumiałe jest dlaczego organ uzgadniający nie zwrócił się o uzupełnienie przesłanego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora.
Podkreślenia wymaga, że organ administracji prowadzący postępowanie uzgodnieniowe, obowiązany jest kierować się ogólnymi zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa, zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, uzupełnione o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 § 1 kpa, obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Dokonując zatem uzgodnienia w sytuacji, gdy projekt decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa materialnego, o których była mowa powyżej, organ uzgadniający dopuszcza się naruszenia podstawowych wskazanych wyżej zasad postępowania administracyjnego.
Uzgodnienie projektu decyzji, który jest ułomny prawnie, przesądza o tym, że organ uzgadniający dokonał uzgodnienia bez wnikliwego ustalenia istniejącego stanu faktycznego sprawy. Jeżeli treść projektu decyzji nie posiada wszystkich elementów, jak również załączników, albo dołączone załączniki nie są prawidłowe, to nie można w takim przypadku przyjąć, że organ uzgadniający nie wyprowadził błędnych wniosków w sprawie, a tym samym podjął prawidłowe rozstrzygnięcie.
Organ uzgadniający musi mieć na względzie, że jego stanowisko, wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej dla organu prowadzącego postępowanie główne, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się -gdy jest to stanowisko wiążące, jak w przypadku rozpatrywanej sprawy - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia.
Jak już wspomniano powyżej, obligatoryjnym składnikiem decyzji jest określenie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej.
Tymczasem przedłożony organowi uzgadniającemu projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych ustaleń określających obsługę komunikacyjną inwestycji w niej wskazanej. Natomiast zawarte tego rodzaju ustalenia w złączniku nr 1 do projektu decyzji w żadnej mierze nie mogą być uznane, że stanowią one treść projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeszcze raz należy podnieść, że organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia projektu decyzji o konkretnej treści, a zatem jeżeli brak jest w niej ustaleń w zakresie jakim ma dokonać uzgodnienia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, to dokonanie w tych warunkach pozytywnego uzgodnienia należało uznać za wadliwe jako naruszające przepisy prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm.).
Organ rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższe wskazania.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.