Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1329/10

Uzasadnienie

H. S., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z. w K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. polegającą na nieuprawnionym dokonaniu aktów stosowania prawa w treści niektórych postanowień umowy odpłatnego użytkowania nieruchomości z dnia [...] lutego 2010 r., regulującej prawa i obowiązki skarżącego w zakresie korzystania z gruntów pokrytych wodami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie transportu wodnego.

Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. 1) § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006r. w sprawie wysokości opłat rocznych za oddanie w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, poprzez ustalenie wysokości rocznej opłaty na kwotę 12,19 zł za oddanie w użytkowanie 1 m2 gruntu pod wodami płynącym, przeznaczonego do prowadzenia działalności związanej z transportem wodnym śródlądowym jako miejsca postojowe dla statków, w sytuacji gdy normatywnie uregulowana opłata wynosi 0,20 zł za 1 m2 tychże gruntów;
2. 2) art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 7 i 22 Konstytucji RP oraz art. 92 Prawa wodnego i tamże zawartymi postanowieniami wynikającymi z art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz art. 20, jak również art. 15a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej w związku z art. 9a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez:
3. a) nieuprawnione wprowadzenie ograniczeń w przewozach, wynikających z treści § 8 ust. 3 zaskarżonej umowy, polegające na zakazie cumowania statków pasażerskich do innych przystani niż wskazane w umowie i przypisanie danej jednostki pływającej do konkretnego stanowiska cumowniczego z jednoczesnym zakazem ich zamiany pod rygorem natychmiastowego zerwania umowy,
4. b) wykroczenie poza ustawowe ramy wprowadzania ograniczeń w przewozach na wodach śródlądowych,
5. c) istotne naruszenie praw przedsiębiorcy w zakresie swobody prowadzenia działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie niewykonalnych i wewnętrznie sprzecznych postanowień, w treści § 6 ust. 1 i 5 oraz § 8 ust. 3 zaskarżonej umowy, czyniących niemożliwym wypełnienie zawartych w niej obowiązków dotyczących gospodarki odpadami i ściekami ze statków, albowiem sposób ich realizacji jest sprzeczny z przekazaną skarżonemu organowi umową nr [...], zawartą w tym zakresie przez skarżącego w dniu [...] lutego 2006 r. z Miejskim Zakładem Komunalnym w K.,
6. d) nieuprawnione wprowadzenie, w treści § 4 lit: a, b, c zaskarżonej umowy, ograniczenia eksploatacyjnego dla zestawu zintegrowanych obiektów pływających przystani "J.", składającego się z koszarki [...] oraz z dwóch pontonów cumowniczych [...] i [...], a polegających na wyznaczeniu oddzielnych i oddalonych od siebie miejsc postojowych przy stanowiskach cumowniczych nr [...] i [...] oraz [...], co zgodnie z wcześniej przedłożonym do organu zaskarżonego wnioskiem wraz z dokumentami oraz wyjaśnieniami oznacza, że z uwagi na wyznaczone kryteria stateczności, wskazana w umowie przystań "J.", odłączona od zespołu sprzężonego z powyższymi pontonami cumowniczymi, nie może przyjmować na pokład pasażerów, czego następstwem w rzeczywistości jest wyłączenie przystani "J." z dalszej eksploatacji;
7. 3) art. 20 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez zawarcie jednej umowy na użytkowanie gruntów pod wodami płynącymi i obejmującej wszystkie stanowiska cumownicze, podczas gdy na każe stanowisko winna być zawarta odrębna umowa, przy czym działania takie są nie tylko sprzeczne z faktem, iż na każde stanowisko zawierana była odrębna umowa dzierżawy z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], ale również kumulowanie wszystkich umów dotyczących stanowisk cumowniczych w ramach jednej umowy narażać ma skarżącego na dodatkowe, niepotrzebne koszty finansowe, albowiem z uwagi na przyjętą przez organ wysokość opłat, przedmiotowa umowa zawarta została w formie aktu notarialnego.

Podnosząc powyższe zarzuty H. S. wniósł o:

1. 1) uchylenie opisanej wyżej czynności w zaskarżonym zakresie, ewentualnie
2. 2) o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności w zaskarżonym zakresie oraz uznanie uprawnień skarżącego w zakresie wskazanych przepisów prawa.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona przedstawiła okoliczności poprzedzające podpisanie opisanej wyżej umowy z dnia [...] lutego 2010 r., wskazując w szczególności, że wielokrotnie zwracała się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o dokonanie zmian w przedstawionym jej projekcie umowy w zakresie ilości jednostek pływających i sposobu ich przyporządkowania do stanowisk cumowniczych, a przede wszystkim w zakresie wysokości rocznej opłaty za korzystanie z gruntów pokrytych wodami. Skarżący wskazał, że przewidziana umową wysokość opłaty jest niezgodna z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie wysokości opłat rocznych ze oddanie w użytkowanie gruntów pokrytych wodami, a skarżony organ w nieuprawniony sposób dokonał zmiany kwalifikacji statków pasażerskich przeznaczonych do transportu osób na statki gastronomiczne.

Skarżący wywiódł, że kwestionowane przezeń postanowienia umowy z dnia [...] lutego 2010 r. nie tylko naruszają jego interes prawny ale są sprzeczne z prawem i niejednokrotnie niewykonalne w kontekście innych, spoczywających na nim obowiązków, np. związanych z odprowadzeniem ścieków z posiadanych statków.

H. S. podniósł dalej, że pomimo jego licznych zastrzeżeń odnośnie do barku zgodności projektowanej umowy z prawem, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie uwzględnił stanowiska strony. Tym samym warunki umowy podpisanej w dniu [...] lutego 2010 r. zostały skarżącemu arbitralnie narzucone, zwłaszcza, że nie mógł zwlekać z jej zawarciem wobec groźby skierowania przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej sprawy o eksmisję z gruntu na drogę sądową.

W końcowej części skargi H. S. wskazał, że umowę zawartą przez niego w dniu [...] lutego 2010 r. z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. należy bezsprzecznie uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jego ocenie zaskarżona czynność posiada bowiem wszelkie konieczne do przyjęcia takiego stanowiska elementy, a mianowicie:

1. 1) nie ma charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym,
2. 2) ma charakter zewnętrzny, to znaczy skierowana jest do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu czynność, została skierowana do indywidualnego podmiotu, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie podzielił stanowiska skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem żart. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy (art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177).

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184).

Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej również jako ppsa. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne,
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,
4. 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach,
5. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowychorganów administracji rządowej,
6. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określonew pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,
7. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego
8. 8) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.

Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Wreszcie w art. 5 ppsa wskazano sprawy:

1. 1) wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej,
2. 2) wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi,
3. 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa,
4. 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043), w których właściwość sądu administracyjnego jest wyraźnie wyłączona.

Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji).

Jak wskazano, H. S. skarży do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. polegającą na nieuprawnionym dokonaniu aktów stosowania prawa w treści niektórych postanowień umowy odpłatnego użytkowania nieruchomości zawartej w dniu [...] lutego 2010 r.

Skarżący kwestionuje niektóre z postanowień wskazanej umowy podnosząc, że zostały mu one arbitralnie narzucone przez organ administracji. Powołując się na art. 3 § 1 pkt 4 ppsa, kwalifikuje umowę z dnia 15 lutego 2010 r., jako czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W istocie H. S. kwestionuje więc opisaną wyżej umowę, a dokładnie niektóre z jej postanowień. Przypisuje im władczy i jednostronnych charakter czynności organu administracji, która podlega kontroli sądu administracyjnego.

W konsekwencji, w pierwszym rzędzie rozważenia wymaga, czy kontrola postanowień umowy z dnia [...] lutego 2010 r., a właściwie oświadczenia woli Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. złożonego w celu zawarcia ze skarżącym tej umowy, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Trzeba więc ustalić, czy działanie Dyrektora polegające na zawarciu tej umowy stanowi jedną z prawnych form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ppsa, czy też zaskarżenie tego działania do sądu administracyjnego przewidziano w przepisie szczególnym.

Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego działania podejmowane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przy zawieraniu kwestionowanej umowy są czynnością z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalone jest stanowisko, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym przepisie:

1. 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji administracyjnej lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa,
2. 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa,
3. 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli,
4. 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 31 -32, postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II GSK 265/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1420/06. Niepublikowane, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 238/07. http://orzeczenia.nsa.gov.pl i z dnia 16 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1364/07. Lexpolonica nr 1781474).

W uzasadnieniu skargi H. S. wskazuje na powyższe cechy aktów i czynności organów administracji podlegających kognicji sądów administracji, jednakże w nieuprawniony sposób przypisuje te cechy umowie odpłatnego użytkowania nieruchomości z dnia [...] lutego 2010 r.

Władcze działanie, to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Te trzy elementy nie zawsze muszą wystąpić łącznie. Wystarczający jest element jednostronności działania, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia (B. Adamiak. Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego. Warszawa 2006 r. nr2(5),s. 15).

Kwestionowanemu przez H. S. działaniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. brak powyższej cechy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) grunty pokryte wodami, stanowiące własność Skarbu Państwa, niezbędne do prowadzenia przedsięwzięć związanych z:

1. 1) energetyką wodną,
2. 2) transportem wodnym,
3. 3) wydobywaniem kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów lub wycinaniem roślin z wody,
4. 4) wykonywaniem infrastruktury transportowej,
5. 5) wykonywaniem infrastruktury przemysłowej, komunalnej lub rolnej,
6. 6) działalnością służącą do uprawiania rekreacji, turystyki, sportów wodnych oraz amatorskiego połowu ryb,
7. 7) działalnością usługową służącą do innych celów niż określone w pkt 6,
8. 8) wykonywaniem infrastruktury telekomunikacyjnej
9. - oddaje się w użytkowanie za opłatą roczną, z zastrzeżeniem ust. 3.

W świetle art. 20 ust. 2 powołanej ustawy umowa użytkowania wymaga formy pisemnej, a do jej zawarcia upoważnione są odpowiednio - wykonujące prawa właścicielskie - organy, o których mowa w art. 11 ust.

1. 1. Jeżeli wartość opłaty, o której mowa w ust. 1, będzie wyższa niż 5.000 zł, umowę sporządza się w formie aktu notarialnego.

Treść powołanych przepisów wskazuje, że regulując proces przekazywania w użytkowanie pokrytych wodami gruntów Skarbu Państwa, ustawodawca przewidział działanie organów administracji w formie dwustronnej czynności prawnej - umowy cywilnoprawnej. Ustawodawca pozostawił więc ustalenie warunków użytkowania gruntu do dyspozycji stron umowy, regulując tylko niektóre wymogi jej zawarcia (na przykład obowiązek posiadania przez użytkownika pozwolenia wodnoprawnego - art. 20 ust. 5). Sposób użytkowania gruntów kształtują zatem przyszły użytkownik gruntu oraz właściwy organ administracji poprzez złożenie zgodnych oświadczeń woli, w określonych ustawą granicach swobody umów.

Zawierając umowę, o której mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo wodne, właściwy organ administracji działa zatem w imieniu Państwa w tak zwanej sferze dominium, jako podmiot prawa cywilnego. W sferze tej organ administracji jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnego i nie ma władczych uprawnień wobec innych podmiotów tego obrotu, które przysługują mu jedynie w sferze działalności określanej jako imperium.

Brak imperatywnego pierwiastka w działaniu organu administracji zawierającego umowę użytkowania pokrytych wodami gruntów Skarbu Państwa ustawodawca potwierdził w treści art. 20 ust. 7 ustawy Prawo wodne stanowiąc, że w sprawach nieuregulowanych dotyczących użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Treść tego przepisu znalazła wyraz także w kwestionowanej przez H. S. umowie z dnia [...] lutego 2010 r., w której przewidziano odpowiednie stosownie Kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych (§ 11).

Działania podejmowane przez organ administracji oddający grunty Skarbu Państwa w użytkowanie nie mają więc charakteru władczego. Działania te nie są jednostronne, bowiem podejmowane są w formie dwustronnej czynności prawnej - umowy. Nie wiążą one adresata i nie są gwarantowane możliwością stosowanie środków przymusu.

Poczucie skarżącego, że został zmuszony do zawarcia umowy z dnia [...] lutego 2010 r. w niedogodnym dla niego kształcie, nie wpływa na charakter tej umowy jako dwustronnej czynności prawnej. Nie ma zatem znaczenia dla kwalifikacji działania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., jako niepodlegającego kontroli sądu administracyjnego, nawet wobec stanowiska skarżącego, że postanowienia umowy są niezgodne prawem.

Rzecz jasna, niewładczy charakter działań Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przesądza także o tym, że nie są one decyzją administracyjną, rozumianą jako wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa władczy i jednostronny akt, rozstrzygający konkretną sprawy i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem administracji węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowe (zob. np. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 26). Działania te nie są oczywiście podejmowane również w formie postanowienia, które jest drugą - obok decyzji - procesową formą aktu administracyjnego indywidualnego, podejmowaną w sformalizowanym postępowaniu różniącą się od decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia.

Kontrola sądu administracyjnego w zakresie objętym skargą H. S. nie jest także przewidziana przepisem szczególnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przeć sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.