Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1346/22

Uzasadnienie

Minister Rozwoju i Technologii decyzją z 29 marca 2022 r., nr DO3.7611.78.2020.AB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania Z. P. i I. B. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji

Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1977 r., nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość (grunt i nawożenie) położoną w [...] przy ul. [...] b.n. o pow. 2547 m2, ozn. hip. "[...]" i przyznającej powyższe odszkodowanie na rzecz L. K. i R. K.

1. - uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. w całości i umarzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r.

Minister na wstępie wskazał, iż [...] września 2021 r., weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 - dalej jako "ustawa nowelizująca"). Zgodnie z art. 1 ustawy nowelizującej, nowe brzmienie uzyskał art. 156 § 2 k.p.a. W myśl obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewidziano, że w postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją lub postanowieniem przed dniem wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ww. ustawą. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Minister zwrócił uwagę, że przedmiotowa sprawa nie została zakończona do 15 września 2021 r. decyzją ostateczną, gdyż od decyzji organu nadzoru nr [...] z [...] listopada 2020 r. strony złożyły odwołanie w ustawowym terminie. Tym samym mają w niniejszym postępowaniu zastosowanie przepisy k.p.a. w nowym brzmieniu nadanym ww. ustawą nowelizującą. Uwzględniając zatem art. 158 § 3 k.p.a., przed przystąpieniem do ponownej oceny zasadności wniosku dotyczącego oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r. Organ podniósł, że należy ustalić czy zaistniała negatywna przesłanka do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego, tj. czy wniosek wszczynający postępowanie o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji.

Decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] i przyznająca powyższe odszkodowanie na rzecz L. K. i R. K., została skierowana m.in. do ww. osób. W aktach sprawy znajduje się uwierzytelniona kopia egzemplarza tej decyzji, na którym widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, iż ww. decyzja stała się prawomocna z dniem [...] czerwca 1977 r. Powyższe dowodzi, że ww. decyzja przed [...] czerwca 1977 r. została prawidłowo doręczona (ogłoszona) i że nie wniesiono od niej odwołania. Organ przy tym podkreślił, iż data opatrzenia ww. decyzji odszkodowawczej klauzulą prawomocności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że doręczenie (ogłoszenie) decyzji z [...] maja 1977 r. miało miejsce przed dniem [...] czerwca 1977 r. Klauzula ostateczności (prawomocności) nadana przez właściwy organ, ma bowiem charakter dokumentu urzędowego, a zatem korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym (art. 76 § 1 k.p.a.). Zatem – zdaniem Organu - doręczenie nastąpiło, a trzydziestoletni termin wskazany w art. 158 § 3 k.p.a., upłynął w maju 2007 r.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r. został złożony osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] [...] lutego 2017 r., a więc kilka lat po upływie terminu wskazanego w art. 158 § 3 k.p.a.

W świetle powyższego wskazano, iż brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. dokonania oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, przedmiotowe postępowanie podlega umorzeniu, albowiem w oparciu o ww. wniosek brak jest obecnie, po wejściu w życie ustawy nowelizującej k.p.a., możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie oceny legalności ww. decyzji z [...] maja 1977 r., a postępowanie wszczęte umarza się z mocy prawa.

W związku z powyższym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r., jako wydaną w ramach postępowania wszczętego na wniosek złożony po ponad 39 latach od doręczenia ww. decyzji, i jednocześnie umorzył postępowanie I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r.

Z. P. oraz I. B. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z [...] marca 2022 r.

Strony wskazały na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa:

1. 1) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP;
2. 2) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP;
3. 3) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP - przez to, że pozbawia prawnej ochrony prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym.

Dodatkowo z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu postępowania:

1. 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji pomimo, iż decyzja ta była obarczona błędami tj. naruszeniami opisanymi w zarzutach ujętych poniżej,
2. 2. art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość warszawską wskazaną w decyzji, w sytuacji, gdy była ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem ustalona w decyzji z dnia [...] maja 1977 r. wysokość odszkodowania przyznanego na rzecz R. K. i L. K. ustalona została z pominięciem jednoznacznego wymogu zasięgnięcia opinii biegłych i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłych, ich wysłuchania i zapoznania się ze szczegółowym uzasadnieniem okoliczności i uwarunkowań stanowiących podstawę kalkulacji należnego odszkodowania, a nie można przyjąć, iżby zaniechanie zasięgnięcia przez orzekający wówczas organ opinii biegłych pozostawało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania,
3. 3. art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dla oceny w toku postępowania nadzorczego faktu rażącego naruszenia prawa w decyzji weryfikowanej nie mają jakiegokolwiek znaczenia okoliczności powołane przez Wojewodę, iż spadkobiercom po byłych właścicielach, na rzecz których przyznano odszkodowanie, znana była decyzja oraz brak jest również w aktach sprawy administracyjnej dokumentów wskazujących na to, żeby podejmowali oni próby podważenia decyzji ustalającej odszkodowanie, które to okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma bowiem jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego otrzymanie przez ww. po pierwsze decyzji, po drugie kwoty przyznanego odszkodowania. Jedynym "dowodem" wskazanym przez organ I instancji dla rzekomej wypłaty odszkodowania była adnotacja urzędnika oznaczona ręcznie na wydanej w dniu [...] maja 1977 r. decyzji. Skarżący wskazali, że będąc stronami postępowania są uprawnieni do zainicjowania postępowania nadzorczego, również z tego względu, iż weryfikowana decyzja (z powodu jej nieotrzymania) mogła nie być kwestionowana w administracyjnym toku instancji w postępowaniu zwykłym, przy jednoczesnym pominięciu, tj. braku dowodu wykonania decyzji odszkodowawczej przez organ i wypłaty odszkodowania na rzecz wskazanych w decyzji osób.

Wobec podniesionych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 2 Konstytucji; i jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ponadto niekorzystna zmiana przepisów ustawy Kpa weszła w życie w trakcie trwania postępowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto wniesiono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jednocześnie o rozważenie możliwości uchylenia, na podstawie art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzji organu I instancji w całości oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na naszą rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu Strony podniosły że mając na uwadze fakt, iż Rzecznik Praw Obywatelskich złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie za niezgodny z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, należy rozstrzygać sprawę uznając wyższość Ustawy Zasadniczej nad pozostałymi ustawami, których treść we wskazanych powyżej artykułach prawnych kłóci się z uchwaloną 11 sierpnia 2021 r. zmianą Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zakresie dotyczącym tego rozstrzygnięcia. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się jeszcze w przedmiocie sprawy.

Zdaniem skarżących sposób prowadzenia postępowania odszkodowawczego naruszył ówcześnie obowiązujące procedury, określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w procedurze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. skarżące wniosły o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.

Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., koncentrują się na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Badając sprawę zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Ustawa w art. 125 p.p.s.a. zawiera fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu.

Zgodnie z art. 125 § 1 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Fakultatywne zawieszenie postępowania na podstawie komentowanego przepisu zależy od uznania sądu, który rozważa, czy w danym wypadku jest celowe wstrzymywanie biegu sprawy z uwagi na opisane okoliczności i czy nie naruszy ono praw gwarantowanych w ustawie zasadniczej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę oddalił wniosek o zawieszenie postępowania.

Należy wskazać, że co do zasady nie jest rzeczą organów i sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Generalnie bowiem do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się natomiast do wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Odnosząc się do kolejnych kwestii wskazać należy, że jak słusznie zwrócił uwagę Minister, 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat.

Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r. został złożony osobiście w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] [...] lutego 2017 r.

W przedmiotowej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony przed nowelizacją k.p.a. i w dacie jej wejścia w życie postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących nie zostało zakończone ostateczną decyzją. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa

Zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 158 § 3 k.p.a., który to przepis odnosi się do postępowań jeszcze nie wszczętych w dacie [...] września 2021 r. i nakazuje odmówić wszczęcia postępowania w przypadku spełnienia przesłanki upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zakwestionowanej decyzji. Natomiast z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie. Jak prawidłowo ustalił Minister w aktach sprawy znajdują się uwierzytelniona kopia egzemplarza decyzji z [...] maja 1977 r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, na którym widnieje klauzula prawomocności stwierdzająca, iż ww. decyzja stała się prawomocna z dniem [...] czerwca 1977 r.

Jak już wcześniej powołano, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1977 r., został złożony przez skarżących w dniu [...] lutego 2017 r. Powyższe świadczy o tym, że wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony ponad 30 lat po doręczeniu kwestionowanego orzeczenia [...] maja 1977 r., w związku z powyższym brak jest możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a zaskarżona decyzja jedynie potwierdza powyższą okoliczność.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Zdanie Odrębne

Uzasadnienie

ZDANIAODRĘBNEGO

Składam zdanie odrębne do wyroku tut. Sądu z dnia 13 września 2022 r., oddalającego skargę Skarżących na decyzję odwoławczą Ministra Rozwoju i Technologii, w której to decyzji Organ zastosował w sprawie art.2 ust.2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej "nowela (k.p.a.)", uznając, iż postępowanie nadzorcze wszczęte z wniosku Skarżących z dnia 27 lutego 2017 r. przeciwko decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1977 r. nr T[...], przyznającej odszkodowanie na rzecz L. K. i R. K., zostało umorzone z mocy prawa.

W mojej ocenie wykładnię art.2 ust.2 noweli k.p.a., dokonaną przez Organ, należało zakwestionować, a prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia w/w regulacji winna prowadzić do odmowy jej zastosowania w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego decyzje organów obu instancji nadzorczych należało uchylić z zaleceniem aby organ nadzorczy I instancji przeprowadził postępowanie nadzorcze co do istoty.

Konieczność odmowy zastosowania w niniejszej sprawie art.2 ust.2 noweli k.p.a., wynikającą z prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, opieram na następującym rozumowaniu:

Z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie nowela k.p.a. z dnia 11 sierpnia 2021 r., regulująca kwestię limitów czasowych, związanych z dokonywaniem przez organy nadzorcze kontroli legalności decyzji administracyjnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanym w art.156 – 159 k.p.a. W ramach nowelizacji:

1. 1) znowelizowano brzmienie art.156 § 2 k.p.a., wprowadzające odtąd jednolity, tj. dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, odnoszący się do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art.156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a., a zatem również odnoszący się do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.),
2. 2) w dodanym art.158 § 3 k.p.a. ustalono trzydziestoletni termin przedawnienia dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego,
3. 3) jakkolwiek w art.158 § 3 k.p.a. nie wskazano wprost, iż upływ w/w terminu dopiero w toku postępowania nadzorczego, wszczętego jeszcze przed jego upływem, stanowi przesłankę do umorzenia tego postępowania, podobnie jak nie wskazano wprost, iż po upływie trzydziestu lat nie wydaje się decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a., niemniej wywodzenie z art.158 § 3 k.p.a. tego rodzaju skutków wydaje się nieuniknione.

Uznać należy, iż w/w regulacje nie budzą wątpliwości ani z punktu widzenia samej racjonalności, ani w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych i stanowią realizację wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), w którym stwierdzono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.: dalej: Konstytucja).

W art.2 noweli k.p.a. uregulowano ponadto kwestie intertemporalne. Stosownie do powyższego:

Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (art.2 ust.1 noweli).

Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art.2 ust.2 noweli).

Stwierdzić należy, iż literalna wykładnia art.2 ust.2 noweli sugeruje, iż wszystkie te postępowania nadzorcze, które zostały wszczęte i nie zakończone przed 16 września 2021 r. i które jednocześnie zostały wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, ulegają umorzeniu z mocy prawa. Stoję na stanowisku, iż tak zakreślona wykładnia art.2 ust.2 abstrahowałaby od wymogu urzeczywistniana konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP), prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do wynagrodzenia szkody (art. 77 ust. 2 Konstytucji).

Wiąże się to z faktem, iż nowelizacja k.p.a., obowiązująca od 16 września 2021 r., zerwała z obowiązującą dotąd przez szereg dekad zasadą, iż podmiot dotknięty skutkami decyzji administracyjnej, obciążonej naruszeniami o największym ciężarze gatunkowym (tj. rażącym naruszeniem prawa lub brakiem podstawy do wydania decyzji) może żądać usunięcia tych skutków bezterminowo. Z art.156 § 1 pkt 2, art.156 § 2 i art.158 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed 16 września 2021 r. jednoznacznie wynikało przy tym, iż priorytetem ustawodawcy była w tym zakresie zasada praworządności, której musiała ustąpić zasada trwałości decyzji administracyjnej.

Tym samym żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej obarczonej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziło co do zasady, w razie potwierdzenia się takiej wady w postępowaniu nadzorczym, do wyeliminowania wadliwej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, a jedynie w razie wywołania przez taką decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (przy czym pojęcie to, mające charakter nieostry, było wykładane zawężająco) do uzyskania przez stronę prejudykatu (art.158 § 2 k.p.a.), umożliwiającego uzyskania odszkodowania.

Powyższe upoważnia do stwierdzenia, iż w stanie prawnym obowiązującym przed 16 września 2021 r. podmioty prawa działały w uzasadnionym przekonaniu, popartym wieloletnim kształtem art.156 i nast. k.p.a., że intencją ustawodawcy jest bezterminowa ochrona praw osób dotkniętych skutkami decyzji administracyjnych, obciążonych najdalej idącymi naruszeniami prawa (zwłaszcza w kontekście decyzji wydanych w okresie PRL). Ustawodawca nie narzucał tym samym dyscypliny czasowej ani organowi nadzorczemu - w kontekście dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, czy też wydania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., ani też potencjalnym wnioskodawcom - w kontekście wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Jest poza dyskusją, iż nieograniczona w czasie dopuszczalność stwierdzania nieważności decyzji obarczonej wadami z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., w zbyt daleko idący sposób godziła w trwałość decyzji administracyjnej. Uchybienie to jednoznacznie wytknął ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym uznano, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wykonanie tego wyroku przez ustawodawcę w ramach nowelizacji z 11 sierpnia 2021 r., obowiązującej od 16 września 2021 r., i ustalającej w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do wszystkich kwalifikowanych wad prawnych, mogących obciążać decyzję administracyjną, skatalogowanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., jednolity dziesięcioletni termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, nie nasuwa w związku z tym żadnych zastrzeżeń.

Nie może również nasuwać zastrzeżeń konieczność stosowania w/w limitów czasowych, na podstawie art.2 ust.1 noweli, do postępowań nadzorczych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie noweli w życie. Pozbawienie wnioskodawcy postępowania nadzorczego, wszczętego na jego wniosek złożony przed 16 września 2021 r., tj. w stanie prawnym nie ograniczającym w czasie dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., możliwości uzyskania takiego stwierdzenia nieważności po dniu 16 września 2021 r. (w razie upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a.), jest bowiem nie budzącą zastrzeżeń aksjologicznych, zrozumiałą i logiczną interwencją ustawodawcy, realizującego wyrok TK z 12 maja 2015 r., postulujący konieczność niezwłocznego zapewnienia stabilności długotrwale funkcjonującym stanom prawnym, ukształtowanym w przeszłości decyzjami administracyjnymi.

Czym innym jest natomiast całkowite pozbawienie wnioskodawcy, z którego wniosku przed 16 września 2021 r. wszczęte zostało postępowanie nadzorcze, ochrony przed skutkami decyzji administracyjnej, dotyczącej jego interesu prawnego i dotkniętej wadą z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., której nieważności nie można już stwierdzić z racji upływu terminu z art.156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją. Chodzi tu o sytuację, w której w/w wnioskodawca, składający wniosek w stanie prawnym, nie przewidującym żadnych limitów czasowych na złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności, czy też na wydanie przez organ nadzorczy decyzji z art.158 § 2 k.p.a., mającej na celu zrekompensowanie stronie niemożności stwierdzenia nieważności decyzji obciążonej kwalifikowaną wadą prawną, utraciłby w toku postępowania nadzorczego możność uzyskania także decyzji, o której mowa w art.158 § 2 k.p.a.

Powyższe istotne uwarunkowania obligują do wykładania art.2 ust.2 noweli k.p.a. zgodnie z dyrektywami wykładni prokonstytucyjnej, uwzględniającej wspomniane wcześniej art.2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawnego), art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu), art. 77 ust. 2 Konstytucji (prawo do wynagrodzenia szkody).

Jak podnosi się w piśmiennictwie (por. Paulina Jabłońska "Wykładnia prokonstytucyjna w procesie sądowego stosowania prawa – przyczynek do dyskusji", publ. PS 2021/7-8/134-145): "Sądy mają obowiązek stosowania prokonstytucyjnej wykładni. Jego normatywnym źródłem pozostaje art. 8 Konstytucji (zob. postanowienie TK z 8.07.2008 r., P 38/07, OTK-A 2008/6, poz. 114; postanowienie TK z 1.10.2008 r., P 25/07, OTK-A 2008/8, poz. 142; postanowienie TK z 17.12.2012 r., P 16/12, OTK-A 2012/11, poz. 142; postanowienie TK z 16.05.2017 r., P 115/15, OTK-A 2017, poz. 44.).

(...) Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pozwala wskazać co najmniej trzy sytuacje w procesie sądowego stosowania prawa, w których – zdaniem Trybunału – prokonstytucyjna wykładnia powinna znaleźć zastosowanie.

Pierwszą z nich jest wieloznaczność interpretowanego przepisu (zob. wyrok TK z 8.05.2000 r., SK 22/99, OTK ZU 2000/4, poz. 107; wyrok TK z 28.04.1999 r., K 3/99, OTK ZU 1999/4, poz. 73; orzeczenie TK z 3.12.1996 r., K 25/95, OTK ZU 1996/6, poz. 52; uchwała TK z 25.01.1995 r., W 14/94, OTK ZU 1995/1, poz. 19.) Przez wzgląd na domniemanie konstytucyjności, podstawową (mającą pierwszeństwo) metodą rozstrzygania pojawiających się w sprawie wątpliwości interpretacyjnych jest przyjęcie wyniku wykładni zgodnego z Konstytucją. Jeśli zatem na płaszczyźnie językowej istnieje kilka możliwości rozumienia interpretowanego przepisu, sąd powinien w pierwszej kolejności odrzucić wynik wykładni niezgodny z Konstytucją, względnie wybrać ten rezultat, który w największym stopniu urzeczywistnia normy konstytucyjne. (...)

Drugą sytuacją, w której Trybunał Konstytucyjny dostrzega potrzebę zastosowania prokonstytucyjnej wykładni, jest identyfikacja hierarchicznej niezgodności norm (zob. postanowienie TK z 8.07.2008 r., P 38/07, OTK-A 2008/6, poz. 114; postanowienie TK z 1.10.2008 r., P 25/07, OTK-A 2008/8, poz. 142; postanowienie TK z 17.12.2012 r., P 16/12, OTK-A 2012/11, poz. 142; postanowienie TK z 16.05.2017 r., P 115/15, OTK-A 2017, poz. 44.). Wskutek przyjętego rozumienia przesłanki funkcjonalnej – umieszczonej przez ustrojodawcę w treści art. 193 Konstytucji – wystąpienie przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału

Konstytucyjnego zawsze poprzedzać musi próba samodzielnego rozwiązania dostrzeżonej kolizji. Identyfikując więc hierarchiczną niezgodność norm, sąd powinien w pierwszej kolejności podjąć próbę jej wyeliminowania z wykorzystaniem dostępnych mu reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności wykładni prokonstytucyjnej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Trybunału "pytanie [prawne – P.J.] jest niedopuszczalne, jeżeli wątpliwości sądu co do zgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą mogą być usunięte w drodze wykładni [...]" (zob. postanowienie TK z 16.05.2017 r., P 115/15, OTK-A 2017, poz. 44.). W tym kontekście wykładnia prokonstytucyjna występuje zatem w roli interpretacyjnego środka stosowania kolizyjnego. Trybunał wyraźnie dostrzega w niej bowiem metodę rozwiązania problemu hierarchicznej niezgodności norm, który dość ogólnikowo nazywa w swoim orzecznictwie "problemem konstytucyjnym".

Trzecim kontekstem aktualizującym obowiązek sądu w przedmiocie zastosowania prokonstytucyjnej wykładni jest z kolei próba rozwiązania problemu hierarchicznej niezgodności norm w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.".

Odnotować w tym kontekście należy także inne głosy w piśmiennictwie (por. Maciej Gutowski, Piotr Kardas "Sądowa kontrola konstytucyjności prawa. Kilka uwag o kompetencjach sądów powszechnych do bezpośredniego stosowania Konstytucji" Palestra 4/2016): "Koncepcja oparta na obowiązku dokonywania przez sądy powszechne oraz sądy administracyjne prokonstytucyjnej wykładni aktów prawnych, nie tylko umożliwiającej uzgadnianie konkretnego aktu prawnego z Konstytucją w ramach prowadzonego na potrzeby jednostkowego rozstrzygnięcia procesu wykładni, ale także stwarzającej możliwość odmowy stosowania określonej normy, nie podważa w żadnym zakresie sensowności funkcjonowania europejskiego modelu badania konstytucyjności aktów prawnych w trybie procedury abstrakcyjnej kontroli norm sprawowanej przez TK. Kompetencja TK ma bowiem szczególny charakter i odnosi się do wypadków, w których niezbędne jest derogacyjne rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności danego aktu prawnego w sposób powszechnie wiążący, w trybie kontroli abstrakcyjnej.

Taka potrzeba ujawniać się może także w razie pojawienia się rozbieżności co do sposobu dokonywania prokonstytucyjnej wykładni przez sądy powszechne lub sądy administracyjne, w szczególności zaś wówczas, gdy z uwagi na konstytucyjne wartości pojawi się konieczność rozstrzygnięcia kwestii zgodności z Konstytucją lub określenia przesłanek tej zgodności w sposób powszechnie obowiązujący. Uzasadnieniem skorzystania z trybu powszechnie wiążącego rozstrzygania o konstytucyjności mogą być w szczególności sytuacje, w których zachodzić będzie potrzeba związania sądów powszechnych lub sądów administracyjnych określonym rozstrzygnięciem co do konstytucyjności.".

Przeprowadzenie na w/w zasadach prokonstytucyjnej art.2 ust.2 noweli k.p.a., uwzględniającej art.2, art. 45 ust. 1, i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, obliguje do przyjęcia, iż stosowanie art.2 ust.2 noweli nie może doprowadzić do odebrania stronie uprawnienia do uzyskania decyzji z art.158 § 2 k.p.a., tj. decyzji stwierdzającej wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa w sprawie, w której wniosek o stwierdzenie nieważności złożony został wprawdzie po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niemniej złożenie tego wniosku nastąpiło przed 16 września 2021 r. Rozwiązanie takie zapewnia uzasadnioną ochronę interesów w toku wnioskodawcy, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w dacie, w której dopuszczalność wniesienia takiego wniosku nie była obwarowana żadnym terminem i który nie miał możliwości podjęcia w stosownym okresie działań, chroniących go przed skutkami nowej regulacji.

Stanowisko to nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z bezspornym uprawnieniem ustawodawcy do ustanawiania nie tylko terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ale również terminu przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa (które to uprawnienie ustawodawca zrealizował poprzez dodanie do k.p.a. art.158 § 3). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wprowadzanie limitów czasowych (odpowiednio długich) na podnoszenie przez stronę wszelkich roszczeń z tytułu wydania decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi, mające na celu zdyscyplinowanie strony do podjęcia działań, mających na celu uregulowanie jej sytuacji prawnej, znajduje swoje przekonujące uzasadnienie. Powyższe nie może jednak prowadzić do nagłego, następczego odebrania stronie uprawnień z art.158 § 2 k.p.a., o realizację których wystąpiła w dacie, w której uprawnienia te były realizowane bezterminowo w oparciu o regulacje procesowe, charakteryzujące się w tym zakresie kilkudziesięcioletnią stabilizacją, nie mając jakiejkolwiek możliwości uchronienia się przed skutkami nowelizacji.

Zdaniem Sądu poddanie art.2 ust.2 noweli k.p.a. w/w wykładni prokonstytucyjnej obliguje do zakwestionowania dopuszczalności zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, co jest równoznaczne z koniecznością jego pominięcia przy orzekaniu przez organy obu instancji.

W sytuacji, w której właściwe wyłożenie art.2 ust.2 noweli k.p.a., odwołujące się do aksjologii konstytucyjnej, było możliwe już w ramach prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, bez wątpienia mieszczącej się w prerogatywach Sądu, nie zachodziła konieczność wstrzymania się w tym zakresie do czasu rozstrzygnięcia przez TK wniosku RPO, skierowanego do TK na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 627, ze zm.).

W/w wykładnia art.2 ust.2 noweli oddziałuje również na wykładnię art.2 ust.1 tego aktu, nakazującego stosowanie znowelizowanych przepisów k.p.a. do spraw będących w dniu 16 września 2021 r. w toku. Jak już zasygnalizowano wcześniej do tego rodzaju postępowania (a zatem także do postępowania kontrolowanego obecnie) znajdzie zastosowanie, na podstawie art.2 ust.1 noweli k.p.a., w szczególności art.156 § 2 k.p.a. w nowym brzmieniu, ustalający dziesięcioletni termin przedawnienia dopuszczalności stwierdzenia nieważności m.in. z przyczyn wskazanych w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast nie znajdzie zastosowania art.158 § 3 k.p.a., nakazujący odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie prowadziłoby de facto do tych samych skutków, jakie przewiduje art.2 ust.2 noweli. Odmowa zastosowania w odniesieniu do spraw w toku art.2 ust.2 noweli pociąga zatem za sobą konsekwentnie obowiązek odmowy zastosowania art.158 § 3 k.p.a. w zw. z art.2 ust.1 noweli k.p.a.