Uzasadnienie
Minister Gospodarki i Pracy decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. stwierdzającej nieważność:
- 1. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem PN. Cegielnia J.K.
w B., pow. [...],
2. zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] stycznia 1955 r. w sprawie zmiany zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1949 r. dotyczącego ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: Cegielnia wł. J. K. w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2005 r.
W dniu 7 marca 2005 r. A. Z., reprezentowana przez M. K., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] lutego 2005 r. Podniosła zarzut naruszenia przez organ orzekający w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r. art. 7 kpa poprzez nieprzywołanie do postępowania wszystkich spadkobierców, zakwestionowała ważność "upoważnienia" z dnia 12 marca 1991 r. oraz "pełnomocnictwa procesowego" z dnia 28 stycznia 1993 r. które winno być ocenione według kryteriów przewidywanych przez Kodeks postępowania cywilnego, zaniechanie wezwania S. K. w trybie art. 64 § 2 do złożenia ważnego pod względem merytorycznym i formalnym pełnomocnictwa dla S. K. przez co w sprawie wzięła udział osoba nie legitymującą się ważnym pełnomocnictwem. S. K. nie dopełniał wobec S. K. obowiązków wynikających z pełnomocnictwa oraz działaniem swoim wykraczał poza zakres umocowania. Dodała, iż rażącym naruszeniem prawa została wydana przedmiotowa decyzja polegającym na ujemnych skutkach społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy wskazał, iż po rozpatrzeniu wniosku A. Z. z dnia 22 września 2003 r. nie stwierdził na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 kpa nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., uznając, iż nie została naruszona żadna z przesłanek zawartych w treści art. 156 § 1 kpa a w szczególności przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Podniósł, iż S. K. nie był uważany za stronę postępowania zakończonego w/w decyzja albowiem nie rozstrzygała ona o żadnym jego prawie czy obowiązku. Wszelkie podejmowane przez niego czynności wynikały z reprezentowania strony postępowania S. K. na podstawie jej oświadczenia woli wyrażonego w pełnomocnictwach z dnia 12 marca 1991 r. oraz z dnia 28 stycznia 1993 r.
Nadto wnioskodawczyni podniosła szereg zarzutów nie związanych z decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. a wynikających jej zdaniem z funkcjonowania tej decyzji w obrocie prawnym. Zajmując stanowisko w sprawie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Minister Gospodarki i Pracy nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. W szczegółowym uzasadnieniu, przywołując regulację art. 28 i art. 29 kpa wskazał, iż S. K. nie był uznany za stronę postępowania albowiem decyzja nie dotyczyła ani jego praw ani obowiązków, została mu jedynie doręczona jako pełnomocnikowi strony- S. K. Doręczenie, którego sposób reguluje art. 40 § 2 kpa w związku z art. 109 kpa, jest czynnością materialno-techniczną administracji wywołującą określone skutki przez fakty i nie jest tożsame ze skierowaniem decyzji do strony. Upoważnienie z dnia 12 marca 1991 r., potwierdzone notarialnie, mocowało S. K. do " dalszego prowadzenia sprawy " zwrotu cegielni w B. a pełnomocnictwo z dnia 28 stycznia 1993 r. upoważniało do " występowania przed sądami, urzędami, osobami prawnymi i fizycznymi oraz do składania wszelkich oświadczeń, wyjaśnień i wniosków, jakie w związku z załatwieniem powyższego pełnomocnictwa okażą się konieczne" w imieniu S. K. spadkobierczyni J. K., właściciela cegielni.
Pełnomocnictwo zostało złożone w postępowaniu administracyjnym, którego procedurę regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 32-33 kpa strona może działać przez pełnomocnika którym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, nie jest koniecznością posiadanie przez nią kwalifikacji zawodowych a gdy sprawa znajduje się w toku może być złożone ustnie do protokołu- istotą jest aby wola mocodawcy została wyrażona w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Pełnomocnictwo sporządzone notarialnie nie jest generalnie wymagane w postępowaniu administracyjnym. Jedynie w sprawach nieuregulowanych w kpa można powoływać się na wybrane przepisy innych dziedzin prawa a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Złożenie przez S. K. do akt sprawy kopii przedmiotowego pełnomocnictwa nie może stanowić o braku dostatecznego umocowania a zarzut nieinformowania i działania na niekorzyść mocodawcy nie znalazł potwierdzenia a co więcej nie ma znaczenia w sprawie.
S. K. nie wypowiedziała udzielonego S. K. pełnomocnictwa a w sytuacji, gdy strona jest prawidłowo reprezentowana przez pełnomocnika w sprawie ponosi wszelkie konsekwencje wynikające z udzielenia mu umocowania a sposób reprezentacji należy do stosunku prawnego łączącego zleceniodawcę ze zleceniobiorcą i wykracza poza ocenę organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu Minister Gospodarki i Pracy podniósł, iż za rażące naruszenie przepisów prawa administracyjnego należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych określonych w art. 6- 11 kpa v stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowaniu Podnoszona przez skarżącą okoliczność nie brania udziału w postępowaniu nie z własnej winy stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Wada będąca przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji powinna tkwić w samej decyzji i występuje wtedy, gdy jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana. Na ocenę natomiast nie ma wpływu zdarzenie faktyczne będące skutkiem funkcjonowania w obrocie wskazanej wyżej decyzji.
W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. zastąpiona przez M. K., zwana dalej skarżącą, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r., podtrzymała w całości zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa wskazane we wnioskach z dnia 22 września 2003 r. i z dnia 7 marca 2005 r. Podniosła zarzut naruszenia art. 87 § 1 kc, art. 89 § 1 kc poprzez przyjęcie w postępowaniu administracyjnym nieważnego pełnomocnictwa procesowego, zaniechanie przez organ wezwania wnioskodawczyń S. K. i K. K. wskazania wszystkich spadkobierców J. K., niezawiadomienie wszystkich osób będących stronami postępowania o jego wszczęciu co z kolei naruszyło zasadę czynnego udziału w sprawie zawartą w art. 10 kpa.
Dodatkowo zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 i § 4 kpa, art. 9 kpa i art. 7 kpa. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wszystkich faktów które organ uznał za udowodnione, odstąpienie od uzasadnienia istotnych dla wyniku sprawy faktów i przedstawionych dokumentów, niewypełnienie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Płacy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko dodał, iż działając jako organ kasacyjny, podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i obiektywnego rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia 22 września 2003 r. i z dnia 7 marca 2005 r. w kontekście naruszenia przesłanek art. 156 § 1 kpa mając na względzie m.in. zasadę stabilności decyzji administracyjnych oraz zasadę prawdy obiektywnej. Nadto odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa, wskazał daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pisma informującego o prawie czynnego udziału w postępowaniu z którego skorzystała pełnomocnik skarżącej przeglądając akta i zwracając się o wydanie uwierzytelnionych odpisów wskazanych dokumentów a także daty pism wysyłanych skarżącej w związku z jej licznymi wątpliwościami odnośnie procedury prowadzonego postępowania.
Wyjaśnił, iż postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 22 września 2003 r. zostało zawieszone do czasu otrzymania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę A. Z. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270- dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1996 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych-wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.
W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych-ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest wyłącznie naruszenie prawa materialnego, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne.
Tak więc, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie są związane z postępowaniem w którym wydano decyzję, lecz wynikają z samej decyzji. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania i nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Obydwa nadzwyczajne tryby postępowania jakimi są postępowanie o wznowienie postępowania i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie są dla siebie konkurencyjne a poza tym następstwa stwierdzenia nieważności decyzji są znacznie donoślejsze niż wznowienia postępowania. Tak więc nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której zostało wszczęte i toczy się postępowanie o wznowienie postępowania.
Podnoszone przez skarżącą zarzuty sprowadzają się w istocie do tego, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaś przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Rozstrzygnięcie organu tj. decyzja Ministra Pracy Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2004 r. w sprawie sygn. akt IV SA 2064/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Z. Skarżąca złożyła bowiem wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa. Sąd, uznając za trafne, podzielił w całej rozciągłości stanowisko Ministra Gospodarki i Pracy, który w bardzo szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się w sposób wyczerpujący i prawidłowy do wszystkich zarzutów pełnomocnika skarżącej zasadnie wskazując m.in., iż należy odróżnić termin-,, doręczenia decyzji stronie" od zwrotu-,, skierowanie decyzji do strony".
Reasumując powyższe rozważania decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1996 r. była prawidłowa albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 kpa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.