Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] nałożył na K. J. opłatę sankcyjną w wysokości 2.270 zł za wprowadzanie do obrotu i przemieszczanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej bulw ziemniaków niekwalifikowanych, które są szczególnie podatne na porażenie przez organizmy kwarantannowe, bez wymaganego wpisu do rejestru przedsiębiorców.
Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 27 maja 2013 r.
W związku z orzeczeniem przedmiotowej opłaty sankcyjnej skarżący złożył wniosek o jej umorzenie.
Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówił umorzenia powyższej opłaty sankcyjnej, zaś trafność tego rozstrzygnięcia została potwierdzona decyzją Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy tę decyzję.
Na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W piśmie z dnia 13 czerwca 2014 r. skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie kwoty 2.270 zł, z argumentacją, że zachodzi zarówno interes osoby skarżącej, jak i społeczny wstrzymania tej decyzji, gdyż jej wykonanie spowoduje ujemne skutki dla skarżącego.
Skarżący wezwany do sprecyzowania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji poprzez wskazanie daty i numeru decyzji, wstrzymania której się domaga, w piśmie z dnia 2 września 2014 r. oświadczył, że wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konstrukcja wskazanej instytucji prawnej oparta została na zasadzie skargowości i wymaga od Sądu rozważenia interesów wszystkich stron i uczestników postępowania. Z powyższej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania możliwości zaistnienia okoliczności określonych w powołanym przepisie, czyli niebezpieczeństwa nastąpienia szkody oraz jej rozmiarów, które muszą być znaczne, a więc większe niż zwykłe konsekwencje wykonania aktu, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.
Pozytywne rozstrzygnięcie żądania strony zależy więc od spełnienia jednej z dwóch wymienionych wyżej przesłanek, przy czym nawet w przypadku spełnienia jednej z nich zostało ono pozostawione uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "sąd może".
W ocenie Sądu niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie musi mieć charakteru materialnego. Chodzi więc o taką szkodę majątkową lub niemajątkową, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek późniejszego zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., II SA/Bk 352/06, Lex nr 192964 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 20 grudnia 2004 r., GZ 138/04, Lex nr 281811 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09, Lex nr 489786).
Przyznanie skarżącemu ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 powyższej ustawy, zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie został uzasadniony, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na trudną sytuację majątkową, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04; z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07 i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednakże rozpoznając przedmiotowy wniosek podnieść nade wszystko należy, że przedmiotem skargi, a zatem i oceny dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, jest tylko i wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o odmowie umorzenia nałożonej na skarżącego opłaty sankcyjnej. Postępowanie to nie może obejmować oceny zasadności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wstrzymania której domaga się skarżący w tymże postępowaniu, ponieważ decyzja z dnia [...] maja 2013 r. jest decyzją merytoryczną, orzekającą co do istoty sprawy, zaś decyzja z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest decyzją proceduralną. Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2014 r. ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania, stąd kwestie dotyczące istoty sprawy, na tym etapie postępowania nie mogą być brane pod uwagę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r., poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r., nie mieści się w granicach sprawy określonych w art. 135 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. II SA/Ka 2352/02 (Lex nr 229505) wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007 nr 3, poz. 25].
Zważyć ponadto należy, że w myśl art. 61 § 3 powołanej ustawy sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zatem co do zasady, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Odnosząc się wobec tego do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r., zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w powołanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw: prawnej i faktycznej. Użyty w treści art. 61 § 3 wymienionej ustawy zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować w powiązaniu z art. 3 § 2 powołanej ustawy, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli.
Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego wniosek, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o nałożeniu opłaty sankcyjnej, w sytuacji gdy przedmiotem obecnej rozpatrywanej skargi jest decyzja o odmowie umorzenia nałożonej opłaty sankcyjnej. Brak jest bowiem w obu decyzjach tożsamości w zakresie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. wydana została na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 3 i w związku z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, natomiast zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja wydana została na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 56 pkt 5, art. 60 pkt 7 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W niniejszym postępowaniu organ nie prowadził więc postępowania w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej, lecz badał przesłanki warunkujące umorzenie już nałożonej opłaty, bowiem skarżący złożył wniosek o jej umorzenie. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. nie może być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu.
Z przepisu art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że instytucja wstrzymania wykonania może dotyczyć jedynie zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ pierwszej instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Art. 135 wraz z art. 61 § 3 tej ustawy uzasadnia rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności, lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność.
Podnieść jednakże należy, że w kontekście przedmiotu niniejszej sprawy, wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. o nałożonej opłacie sankcyjnej nie mieści się w sprecyzowanej, w przytoczonym przepisie art. 135, definicji "granic danej sprawy". Jakkolwiek bowiem oba akty zostały wydane faktycznie w ramach szeroko rozumianej jednej sprawy, to jednak zakres tego pojęcia sprecyzowany w powyższym przepisie jest różny od tego stanu faktycznego. Sąd w składzie rozpoznającym wniosek w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że kontrola legalności decyzji o odmowie umorzenia opłaty sankcyjnej, nie rozciąga się na badanie przesłanek zastosowania na podstawie art. 135 powołanej ustawy środków w niej przewidzianych w stosunku do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2013 r. o nałożonej opłacie sankcyjnej.
Decyzja odmawiająca umarzenia opłaty sankcyjnej jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym ocenie podlegają przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, obejmuje nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych. W konsekwencji tego, w niniejszym postępowaniu, wniosek o wstrzymanie wykonania nałożonej opłaty sankcyjnej orzeczonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję zapadłą w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o wstrzymaniu choćby części decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie administracyjnej.
Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Sąd stwierdza, że w takiej sytuacji należy wykluczyć możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2013 r., a skoro wniosek jest niedopuszczalny, obliguje Sąd do jego oddalenia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.