Uzasadnienie
Wójt Gminy Z., działając w imieniu Gminy Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., nr: [...], w części dotyczącej niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących klasy II-III, o łącznej powierzchni 416,7326 ha, wyszczególnionych w pkt. 2 ww. decyzji.
Zaskarżonej w powyższej części decyzji zarzucono:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zastosowaniu odwróconej relacji przy gromadzeniu i przedstawianiu dowodów w sprawie z powołaniem się na niewłaściwy w istocie rozkład ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, ograniczający się do argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę, a niedokonaniu przy tym wszechstronnej oceny zaistniałego stanu faktycznego, co doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji w oparciu o dowolną - a nie swobodną ocenę tegoż materiału dowodowego z pogwałceniem zasady prawdy obiektywnej;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, przejawiające się w niewystarczającym uzasadnieniu podstaw prawnych i faktycznych niewyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w zaskarżonej w części decyzji, które oparte zostały o ogólnikowe twierdzenia niemające w istocie rzeczy odniesienia do okoliczności konkretnej sprawy, co przy w pełni uznaniowym charakterze tegoż rozstrzygnięcia jawi się jako dalece nieodpowiadające tej konstrukcji orzeczenia, zważywszy iż na jego podstawie dochodzi do ingerencji w prawo własności poszczególnych właścicieli nieruchomości ziemskich;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw. z 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych i rolnych (t.j. w Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym przyjęciu jakoby obowiązek organu administracji publicznej, przejawiający się w ochronie gruntów rolnych i leśnych oznaczał w tym wypadku zasadę, zaś wyjątek stanowiło wyrażenie zgody na ich odrolnienie, co zrównuje w tym względzie wszystkie przypadki przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze do sytuacji szczególnej, wymagającej dodatkowo stosowania zawężającej wykładni, która prowadzi w ostatecznym rozrachunku do zbyt daleko idącego ograniczenia literalnego rozumienia tego przepisu ponad to, co wynika z jego językowego brzmienia;
- 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło w ostatecznym rozrachunku do zaniechania wyważenia przez organ meriti interesu publicznego, jakim jawi się ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz interesu społecznego i partykularnego poszczególnych właścicieli nieruchomości, żądających przeznaczenia ich terenu na cele nierolnicze, co tym samym doprowadziło również do wydania decyzji administracyjnej ingerującej w prawo własności bez przeprowadzenia stosownego testu proporcjonalności sensu stricto, który jednoznacznie wskazywałby przesłanki przemawiające za tak dalece posuniętą ingerencją w sferę praw właścicielskich.
Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r. w zakresie pkt 2) jej sentencji, tj. w części, w jakiej organ nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze pozostałych terenów objętych wnioskiem Wójta Gminy Z. w postaci 416,7326 ha gruntów rolnych klas II-III, oznaczonych szczegółowo w treści skarżonej decyzji;
- 2) orzeczenie o zwrocie Gminie Z. przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym w szczególności kosztów zastępstwa procesowego przysługujących radcy prawnemu według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy Z. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 528,6832 ha gruntów rolnych klas II-III, położonych w granicach obrębu B., B., K., K., M., N., N., P., R., R., W., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo jednorodzinnej oraz usług, zieleni urządzonej, zieleni urządzonej z usługami towarzyszącymi, tereny zabudowy usługowej, sportu i rekreacji oraz pod tereny komunikacji.
Wójt, występując za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] z wnioskiem w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, przedstawił następujące okoliczności:
- – sołectwa gminy Z. mają charakter rolniczy,
- – celem nadrzędnym gminy jest rozwój konkurencyjnych i innowacyjnych sektorów gospodarki oraz ośrodków badawczych w nowoczesnych strefach aktywności inwestycyjnej, generując nowe miejsca pracy,
- – na terenie gminy wzrasta zapotrzebowanie na tereny budowlane,
- – projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu rozwój zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz usługowej na terenach dotychczas niezainwestowanych,
- – działania projektowe miejscowego planu miały na uwadze eliminację głównych problemów gminy - m.in. bezrobocie, aktywizację gospodarczą gminy oraz podniesienie stopy życia społeczności lokalnej.
Marszałek, w części dotyczącej przeznaczenia na cele nierolnicze 467,0398 ha gruntów rolnych klas II-III pozytywnie zaopiniował wystąpienie Wójta, natomiast w pozostałej części (61,6434 ha) wnioskowanych gruntów rolnych klas II-III negatywnie zaopiniował ich przeznaczenie na cele nierolnicze.
Do wystąpienia Wójta została także dołączona opinia Prezesa [...]Izby Rolniczej, który wobec uwzględnienia w całości żądania, odstąpił od uzasadnienia.
Rozpatrując nadesłany wniosek, Minister wziął pod uwagę, że opracowaniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęto jedenaście z 23 sołectw gminy Z.. Gmina Z. usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie miasta K. w tzw. obszarze metropolitalnym K., który ulega silnej urbanizacji. Gmina ta charakteryzuje się wysokim ogólnym wskaźnikiem jakości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, który dla gminy wynosi 90,4 pkt, podczas gdy dla Polski wynosi 66,6 pkt. Na tak wysoką jakość rolniczej przestrzeni produkcyjnej ma m.in. wpływ ok. 80% udział klas I-III w granicach gminy. Zgodnie też z aktualnym stanem zagospodarowania terenów oraz posiadanych rezerw terenów w gminie Z. w ramach procedowanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze przeznaczono 2999 ha gruntów rolnych klas I-VI, z czego powierzchnia terenów zainwestowanych wynosi 2180 ha gruntów rolnych klas I-VI.
Od roku 2014 do 2019 liczba mieszkańców na terenie gminy wzrosła z 8548 do 8939. Do roku 2030 gmina prognozuje ok. 26% przyrost mieszkańców. Z kolei dla nowo wydzielanych działek budowlanych, zgodnie z częścią tekstową projektu planu, minimalną powierzchnię działki przewidziano od 700 m2 do 2 000 m2.
Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z [...] listopada 2019 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 111,9506 ha gruntów rolnych klas II-III, szczegółowo opisanych w pkt. 1 sentencji ww. decyzji. Swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie organ uzasadnił tym, że realizacja na nich funkcji nierolniczej nie przyniesie znacznych strat dla rolnictwa oraz nie spowoduje nadmiernego wkraczania w rolniczą przestrzeń produkcyjną. Dodatkowo przeznaczenie tych gruntów pozwoli na stworzenie, wraz z terenami zabudowanymi nierolniczo, zwartej jednostki osadniczej pozwalającej na realizacje celów, o których mowa we wniosku Wójta. Grunty te usytuowane są wśród terenów już zabudowanych oraz terenów wcześniej przeznaczonych na cele nierolnicze.
Odnosząc się natomiast do gruntów opisanych w pkt. 2 sentencji decyzji, Minister stwierdził, że stanowią one duże i zwarte kompleksy glebowe wysokich klas bonitacyjnych, tworząc z przyległymi gruntami rolnymi (także klas IV) rozległe obszary użytków rolnych, charakteryzujące się korzystnymi warunkami do prowadzenia produkcji rolniczej, a ich zabudowanie spowodowałoby naruszenie tej zwartości, podczas gdy w jego ocenie priorytetem powinno być zachowanie jednolitości obszaru rolniczego i zapobieganie nieuzasadnionej ingerencji w te tereny innej funkcji niż rolnicza. Minister podkreślił ponadto fakt istnienia w granicach gminy Z. przeznaczonych i niewykorzystanych na cele nierolnicze ok. 819 ha oraz okoliczność, że w granicach tej gminy usytuowanych jest także ok. 20% gruntów rolnych klas słabszych tj. IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczane na cele nierolnicze. Organ zwrócił również uwagę, że analiza akt sprawy doprowadziła go do przekonania, że skoro w granicach gminy może powstać ok. 3100 działek budowlanych (z powierzchni 819 ha aktualnej niewykorzystanej rezerwy oraz 111 ha gruntów, na które wydano zgodę na przeznaczenie nierolnicze), to przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych nie znajduje aktualnie uzasadnienia.
Odnosząc się do argumentacji złożonego wniosku, Minister stwierdził, że wobec uznaniowości jego decyzji jest zobowiązany do wyważenia interesu społeczności lokalnej i słusznego interesu gminy oraz interesu publicznego rozumianego w skali kraju, zauważając w tym kontekście, że potrzeby mieszkaniowe lokalnej społeczności, jak również rozwój gospodarczy gminy są ważne, ale niemniej ważne jest zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego mieszkańcom tej gminy oraz kraju. Z tego właśnie powodu tylko w uzasadnionych sytuacjach dopuszcza się możliwość przeznaczenia na cele nierolnicze najlepszych gruntów rolnych klas I-III, zaś istota ochrony gruntów rolnych polega na tym, aby co do zasady takich gruntów nie przeznaczać na cele inne niż rolne, czyniąc to jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych.
W ocenie Ministra brak zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, o których mowa w pkt 2 sentencji decyzji, nie wpłynie na ograniczenie rozwoju ekonomiczno-gospodarczego gminy, a przy tym świadczy o wyważeniu przez ten organ istoty ochrony gruntów rolnych z jednoczesnym uwzględnieniem nieuniknionego rozwoju gospodarczego gminy.
Minister nie podzielił argumentacji wniosku dotyczącego powstania nowych miejsc pracy, a w konsekwencji wzrostu gospodarczego gminy, wskazując, że w żaden sposób nie uwzględnia on racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną, w świetle przedstawionych rezerw inwestycyjnych. Podkreślił przy tym, że zamierzenia inwestycyjne i czynniki ekonomiczne nie mogą przysłaniać obowiązku ochrony najlepszych gleb w Polsce, zwłaszcza w sytuacji, gdy na terenie gminy występują znaczne obszary gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze, które dotychczas nie zostały zabudowane.
Odnosząc się natomiast do opinii Marszałka oraz Prezesa [...] Izby Rolniczej, Minister zwrócił uwagę, że wprawdzie są one jednym z niezbędnych elementów materiału dowodowego każdego wniosku i mają znaczącą wartość dla organu podejmującego decyzję, to jednak nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dodając, że Marszałek Województwa wskazał w swojej opinii na duże rezerwy inwestycyjne gminy oraz potrzebę ochrony niewielkiego zasobu najlepszych produkcyjnie gruntów rolnych.
Na powyższą decyzję wniesiono opisaną na wstępie skargę. Uzasadniając sformułowane w niej zarzuty, Wójt Gminy Z. stwierdził, że nie zgadza się z generalnym poglądem organu, iż podniesione w treści wniosku argumenty nie stanowiły podstawy faktycznej i prawnej do przeznaczenia terenów na cele nierolnicze. Wójt zarzucił Ministrowi, że ten nie dostrzega realnych potrzeb mieszkaniowych lokalnej społeczności.
Zdaniem Wójta Gminy Z. organ administracji rządowej nie odniósł się do wszystkich podnoszonych we wniosku aspektów. W szczególności w zaskarżonej decyzji miało zabraknąć wyczerpującego uwzględnienia wszelkich okoliczności sprawy, a ponadto zignorowano stanowiska organów opiniujących, sprowadzając rolę ich opinii jedynie do niezbędnych elementów materiału dowodowego. W rezultacie ocena zgromadzonego materiału dowodowego miała mieć charakter dowolny, zamiast swobodnego. Ponadto, w ocenie Wójta, w zaskarżonej decyzji zabrakło odniesienia się przez organ orzekający do przyczyn, z powodu których nie uwzględnił on stanowiska organów opiniodawczych.
Wójt Gminy wywiódł dalej, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił, w jaki sposób przeznaczenie na cele nierolnicze wszystkich gruntów wskazanych we wniosku mogłoby negatywnie oddziaływać na interes publiczny w skali kraju, czy też wywierać negatywne skutki dla bezpieczeństwa żywnościowego. Wnioskodawca zarzucił tym samym rzekomość wyważenia przez Ministra interesu społeczności lokalnej i słusznego interesu gminy oraz interesu publicznego rozumianego w skali kraju oraz ogólnikowość twierdzeń zawartych w części motywacyjnej rozstrzygnięcia.
Skarżący zwrócił także uwagę, że na przestrzeni ostatnich lat obiekty gospodarcze zmieniły swoje funkcje i są aktualnie wykorzystywane w przeważającej liczbie przypadków na garaże, obiekty usługowe, a nawet niekiedy mieszkalne. W terenach zainwestowanych powstaje nieustannie mozaika różnych typów zabudowy: zagrodowa, jednorodzinna, usługowa lub o mieszanych funkcjach, a powstające obiekty lub przebudowywane mają w większości charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o standardach miejskich. W znacznej mierze jest to także zabudowa typu rezydencjonalnego, na dużych powierzchniowo działkach. Wyznaczając dodatkowe tereny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uwzględniono wiele czynników związanych m.in. z rozwojem demograficznym gminy i powiatu krakowskiego, a ponadto wyłączenie spod produkcji rolniczej wnioskowanych działek miało się wpisywać w kontynuację kreacji przestrzeni wskazanej w Studium, ale większość tych argumentów nie została przez organ rozpatrzona w toku postępowania.
Wójt Gminy Z. zarzucił Ministrowi błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdzając, że błędne jest stanowisko organu, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest troska o zachowanie nienaruszonego stanu najwyższych klas gleb, a dopiero w dalszej kolejności wyrażanie zgody na ich nierolnicze przeznaczenie. Zdaniem Wójta wykładnia językowa oraz systemowa stosownych norm nie kwalifikuje uwzględnienia wniosku o odrolnienie jako wyjątku od zasady pełnowartościowej ochrony gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).
Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Badając legalności zaskarżonej decyzji, w świetle wyżej wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm., dalej: ustawa) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. przepisu przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Z kolei, zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
- 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
- 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
- 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
- 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Decyzja wydawana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie rozpatrzenia go w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne przejawia się tym, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Powyższe przepisy wyznaczają jednocześnie granice uznania działającego w sprawie organu administracji, który w oparciu o zawarte w nich kryteria musi wyważać interes publiczny w postaci ochrony gruntów rolnych najwyższych klas produkcyjnych, które ustawodawca otacza szczególną pieczą jako dobro o charakterze niepomnażalnym, wymagające zachowania dla przyszłych pokoleń, z interesem wnioskodawcy. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organowi właściwemu do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolnicze, pozostawiono zatem ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej oraz dokonanie pełnej analizy poczynionych ustaleń z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez ten organ i dopiero na tej podstawie wydanie rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie organ odmawiając wyrażenia zgody na przeznaczenie części gruntów objętych wnioskiem Wójta Gminy Z., wymienionych w zaskarżonym pkt. 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., w ocenie Sądu, w sposób wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, wystarczająco uzasadniając przy tym zajęte stanowisko, niejednokrotnie odwołując się w swojej argumentacji do konkretnych informacji wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego, choćby wówczas, gdy wskazywał na istniejące i niewykorzystane dotychczas przez Gminę rezerwy już odrolnionych gruntów oraz posiadane rezerwy gruntów o niższej klasie bonitacyjnej niż te wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze, a które należałoby wykorzystać zgodnie z zamiarami Gminy przed gruntami objętymi wnioskiem.
W szczególności, wbrew twierdzeniom skargi, organ wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego do skorzystania ze swych uprawnień do odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nie można było zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze, że towarzyszące decyzji uzasadnienie było ogólnikowe, oderwane od realiów rozpatrywanej sprawy, czy też że opierało się na niewyjaśnionych i ogólnych kategoriach pojęciowych, nie precyzując m.in. istoty interesu publicznego. Trudno bowiem do takich kategorii zaliczyć wskazaną w decyzji Ministra argumentację, w której organ ten wprost wyjaśnia, że o ile w odniesieniu do gruntów wskazanych w niezaskarżonym przez Wójta Gminy Z. pkt. 1 sentencji decyzji, ich przekształcenie na cele nierolnicze, tj. przede wszystkim na cele zabudowy mieszkaniowej, jest zasadne, ponieważ realizacja na nich nie przyniesie znacznych strat dla rolnictwa oraz nie spowoduje nadmiernego wkraczania w rolniczą przestrzeń produkcyjną.
Z kolei w przypadku gruntów, co do których organ odmówił zgody na ich przekształcenie (pkt 2 sentencji decyzji), jasno wskazał, że z zebranych na potrzeby postępowania danych wynika, iż w granicach gminy pozostaje przeznaczonych, lecz niewykorzystanych dotychczas na cele nierolnicze ok. 819 ha, a ponadto jest tam też usytuowanych ok 20% gruntów rolnych słabszych klas, tj. IV-VI, które w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone na cele nierolnicze. Organ wykazał również, operując jasnymi wyliczeniami, że przeznaczenie kolejnych gruntów na cele nierolnicze nie znajduje uzasadnienia, a posiadane rezerwy inwestycyjne wskazują na bardzo duże możliwości rozwojowe gminy, bez konieczności przeznaczania kolejnych gruntów na cele nierolnicze. Podniósł, że w ramach posiadanych rezerw oraz uwzględniając grunty objęte zgodą na przekształcenie, istnieje obecnie możliwość powstania ok. 3100 działek budowlanych.
To w całokształcie, wraz z potrzebą ochrony gruntów o najwyższych klasach bonitacyjnych, będących nieodnawialnym zasobem przyrody, w celu zapewnienia prowadzenia na nich produkcji rolniczej, jak wskazał organ m.in. dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, pod czym, zdaniem Sądu, należy rozumieć także bezpieczeństwo lokalnej społeczności, legło u podstaw odmownej części skarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu argumenty podniesione przez organ są rzeczowe, spójne i w pełni uzasadniają stanowisko zajęte w decyzji z [...] listopada 2019 r.
Jednocześnie, odnosząc się w sposób generalny do zarzutów skargi, stanowią one wyłącznie polemikę z negatywnym rozstrzygnięciem organu, nie kwestionując przy tym danych, do których odwołał się organ w swojej decyzji, czy przytaczając inne mierniki, podważające te dane. Sąd przy tym uznaje za oczywiście sprzeczne z intencjami ustawodawcy, twierdzenia strony skarżącej, iż w postępowaniach tego typu jako badane w niniejszej sprawie, regułą powinno być udzielenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Dowodzi temu fakt, że w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ograniczanie przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne wskazano jako pierwszy z kierunków ochrony tychże gruntów, a ponadto określono ramowe przesłanki, kiedy taka zmiana przeznaczenia może nastąpić, w tym w jakich okolicznościach wymagana jest zgoda właściwego organu administracji (art. 6 i 7 ustawy).
W świetle powyższego Sąd podzielił w całości argumentację organu, przyjmując, że poczynione w sprawie ustalenia świadczą o tym, iż aktualnie Gmina Z. dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń dotyczących m.in. zabudowy mieszkaniowej, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Ponadto Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Z tego powodu aktualnie przewagę należało dać argumentom służącym ochronie gruntów rolnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze. Słuszność powyższego stanowiska potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym Sąd ten niejednokrotnie akcentował, iż wykładnia językowa art. 6 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych powinna odnosić się do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy.
Sąd ten dostrzegał również, że niekiedy dochodzi do kolizji interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jednakże w takiej sytuacji Minister powinien mieć przede wszystkim na względzie określony ustawowo interes publiczny, jakim jest ochrona gruntów, jako dobra publicznego i choć wynik ważenia interesu publicznego i interesu podmiotu wnioskującego o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych zależy od okoliczności konkretnej sprawy, to organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2014 r., II OSK 436/13; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2016 r., II OSK 2263/14, http://orzeczenia.nsa gov.pl).
Wobec dotychczasowych rozważań, Sąd za błędny uznał zarzut skargi, naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem Ministra norm konstytucyjnych, tj. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej. Przypomnieć należy, że pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje, iż: "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw".
Z kolei art. 64 ust. 3 zakłada, że: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Powołane przepisy są wyrazem szczególnej ochrony jaką ustawodawca otoczył prawo własności, ale jednocześnie wskazują, że nawet to prawo nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Tego rodzaju ograniczenia wynikają m.in. z zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ograniczenia ta mają zatem umocowanie ustawowe, a zważywszy na fakt, iż w ocenie Sądu organ dokonał ich prawidłowej wykładni, nie doszło w tym zakresie do jakichkolwiek naruszeń sugerowanych przez stronę skarżącą.
Odnosząc się do zarzutu pominięcia przez Ministra ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że dokument ten nie jest aktem miejscowym, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego określającym, w myśl art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Dokument ten wskazuje w szczególności – w myśl art. 10 ust. 2 lit. b ww. ustawy – kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Ustalenia studium są zaś wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ww. ustawy). Z powyższego wynika, że Wójt Gminy Z. nie mógł domagać się od Ministra, by ten uwzględniał w swojej decyzji ustalenia takiego Studium, gdyż akt ten, choć wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to jednak nie jest wiążący dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu rozstrzygającego sprawę wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Co więcej, podkreślenia wymaga okoliczność, że Studium określa zasady i kierunki polityki przestrzennej gminy oraz obowiązującego na jej terenie ładu przestrzennego, a więc nie wskazuje wprost, jakie przeznaczenie mają posiadać konkretne grunty – tego rodzaju ustalenia zamieszcza się dopiero w planie miejscowym, po przeprowadzeniu pełnej procedury planistycznej, która – o ile jest to konieczne – obejmuje także konieczność uzyskania zgody Ministra na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Sąd nie podziela także stanowiska wyrażonego w zarzucie skargi o zignorowaniu przez Ministra przedłożonych w sprawie opinii. Minister bowiem, nawet jeżeli skrótowo, odniósł się do zawartości tych dokumentów. Przy czym, dodać trzeba, że opinia Marszałka Województwa nie była w pełni pozytywna, podnosząc m.in. zastrzeżenia, na które później zwrócił także uwagę sam organ, natomiast opinia Prezesa [...] Izby Rolniczej nie zawierała żadnego uzasadnienia, z którym organ mógłby chociaż polemizować.
Wziąwszy powyższe pod uwagę, brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, jak również za nietrafiony należało uznać zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Minister nie naruszył granic uznania administracyjnego, wykonując nałożony na niego ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych, a jego decyzji nie można zarzucić dowolności czy arbitralności oraz tego, że któryś z jej elementów, w szczególności zaś uzasadnienie faktyczne i prawne, nie odpowiadały wymaganiom stawianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez Ministra w sposób prawidłowy, czego dowodzi m.in. kilkukrotne wzywanie wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji sprawy (pisma z: 1 lutego 2019 r., 24 kwietnia 2019 r. oraz 18 lipca 2019 r.). Organ wyjaśnił zatem stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy.
Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyjaśnił przesłanki, które legły u podstaw wydanej przez niego decyzji, zatem zadośćuczynił wskazanemu obowiązkowi. Ustalenia w zakresie braku przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wynikające z powołanych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w toku postępowania administracyjnego. Z powyższych względów, ocenę argumentacji Ministra dotyczącą braku podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, należało uznać za prawidłową i zgodną z przepisami prawa.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego i procesowego, jak również nie stwierdził takowych, badając sprawę szerzej, tj. zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, lecz w granicach sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.