Uzasadnienie
IV SA/Wa 1399/10
UZASADNINIE
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. Główny Inspektor Sanitarny uchylił postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2010r. o niestwierdzeniu nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko organ wywodził, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniósł, w dniu 13 stycznia 2010r. sprzeciw wobec postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r., w którym nie stwierdzono konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni odpadów w L. i zażądał stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Pismem z dnia 10 marca 2010r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zwrócił się o zmianę kwalifikacji tego pisma na umocowany w art. 182 k.p.a. wniosek o usunięcie stanu niezgodnego z prawem i stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w dniu [...] maja 2010r. wydał postanowienie o niestwierdzeniu nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r.
Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że postanowienia z dnia [...] stycznia 2006r., w którym nie stwierdzono konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie sortowni odpadów w L. zostało wydane w ramach postępowania głównego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia, prowadzonego przez Wójta Gminy W. na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62,. poz. 627 ze zm.).
Organ wywodził, że stosownie do postanowień art. 51 ust. 2, ust. 3 pkt. 1 ust. 5 Prawo ochrony środowiska w brzmieniu na dzień wydania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. postanowienia z dnia [...] stycznia 2006r., obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy stwierdzał, w drodze postanowienia na które służyło zażalenie, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po zasięgnięciu między innymi opinii organu, o którym mowa w art. 57 ustawy tj. organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
Główny Inspektor Sanitarny motywował, że z treści art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska, ani z postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynikało, że na postanowienie w sprawie opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaganej w art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy służyło zażalenie. W związku z tym na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r., wydane na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 oraz art. 57 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska zażalenie nie przysługiwało.
Organ uzasadniał, że w myśl art. 126 k.p.a. przepisy art. 156 – 159 k.p.a. stosuje się wyłącznie do postanowień, na które przysługuje zażalenie. Organ administracyjny do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, powinien pozostawić ten wniosek bez rozpoznania, zawiadamiając o tym wnioskodawcę.
Zdaniem organu regulacja zamieszczona w art. 126 k.p.a. wyklucza zatem możliwość zastosowania przepisów w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. prowadzone przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego było od początku bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji, w ocenie organu bezprzedmiotowe było również zajęcie stanowiska w sprawie zastrzeżeń podniesionych w zażaleniu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 106§ 1 i 5 k.p.a.
Wskazując na powyższe naruszenie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. motywował, że Prawo ochrony środowiska obowiązujące w styczniu 2006r. nie wskazywało na zaskarżalność opiniotwórczych postanowień wydawanych przez organy wymienione w art. 51 ust. 3 tej ustawy. W ocenie skarżącego nie można się zgodzić, że podstawy zażalenia na to postanowienie nie zawiera Kodeks postępowania administracyjnego.
Na poparcie swych twierdzeń skarżący przytoczył uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998r.
Ponadto Prokurator Prokuratury Okręgowej w G. wywodził, że dopiero art. 77 ust 7 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1277) w sposób wyraźny wyłączono wobec postanowień wydawanych przez organy współdziałające stosowanie § 5 art. 106 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Ponadto stwierdził, iż nie zgadza się z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 106 § 1 i 5 k.p.a. ponieważ przepisy przywołanego artykułu nie miały zastosowania do opinii wyrażonej w postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami
m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.)-dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010r. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. zostało wydane w oparciu o art. 51 ust 3 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25, poz. 150 z 2008r.), w brzmieniu obowiązujących w dniu jego wydania. W myśl art. 51 ust 2 powołanej wyżej ustawy obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2, postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu. Postanowienia, o których mowa w ust 2 wydaje się po zasięgnięciu opinii organów wymienionych w ust 3., a więc w rozpoznawanym przypadku opinię taką wydawał Państwowy Powiatowy Inspektora Sanitarny.
Przepis art. 51 ust 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowił, iż na postanowienia, o których mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Z treści tego przepisu wynikało zatem, że zażalenie przysługiwało jedynie na postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia bądź stwierdzające brak takiego obowiązku.
Analiza powyższych przepisów wyraźnie wskazuje, że zażalenie nie przysługuje na opinię wydaną w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Opnie wyrażone przez organy współdziałające, choć niezwykle istotne w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu nie były wiążące dla organu wydającego postanowienie, co wynikało wprost z brzmienia powołanego wyżej przepisu.
Okoliczności te wskazują, iż nie jest to postanowienie na które z mocy ustawy Prawo ochrony środowiska przysługiwało zażalenie.
Pozbawiony zasadności jest wywód skarżącego, iż taki środek zaskarżenia na postanowienie zawierające opinię organu współdziałającego wydane zgodnie z obowiązującym w styczniu 2006r. art. 51 ust 3 Prawo ochrony środowiska znajduje oparcie w treści art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ w drodze postanowienia na które służy zażalenie.
Pamiętać jednak należy, że przepisy Prawa ochrony środowiska są regulacjami szczególnymi w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, a więc zgodnie z powszechnie obowiązującą zasadą "lex specjalis derogat legi generali" mogą one kwestie te regulować odmiennie i prowadzić do wyłączenia stosowania przepisów przytoczonego wyżej kodeksu.
Zgodzić się trzeba z autorami Komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego – Małgorzatą Jaśkowską i Andrzejem Wróblem, że art. 106 k.p.a. "określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania, z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych ustanawiających inne reguły i zasady".
Takim właśnie przepisem stanowiącym inne reguły i zasady był art. 51 ust 3 Prawa ochrony środowiska w wersji obowiązującej w styczniu 2006r.
Potwierdzeniem słuszności tego poglądu i jednocześnie rozwianiem wszelkich wątpliwości jest obecnie obowiązująca regulacja art. 77 ust 7 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji między innymi zasięga opinii właściwych organów, a do tych uzgodnień i opinii nie stosuje się przepisów art. 106 § 3,5 i 6 k.p.a.
Z przepisu tego wprost wynika, że zażalenie na postanowienie organu współdziałającego wydającego opinię lub uzgodnienie zażalenie nie przysługuje, sytuacja taka nie pozostawia obecnie żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Świadczyć to może o tym że cele ustawodawcy było wyeliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie.
Na marginesie dodać należy, że przytoczona przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998r. nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy.
Powyższe rozważania przemawiają za tym, że zażalenie na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. nie przysługiwało.
Podkreślić należy, że w myśl art. 184 § 1 k.p.a. prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 126 k.p.a. do postanowień od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 – 152 k.p.a. i art. 156 – 159 k.p.a., a więc regulacje dotyczące wznowienia postępowania jak i uchylenia, zmiany i stwierdzenia nieważności decyzji. Jednakże przepis ten ogranicza zakres stosowani jedynie do postanowień od których przysługuje zażalenie. W takiej sytuacji nie możliwe jest zadośćuczynienie wnioskowi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w G. i stwierdzenie nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r., albowiem od tego rozstrzygnięcia zażalenie nie przysługiwało.
Rozważenia także wymaga czy w sprawie tej prokuratorowi przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu, albowiem art. 184 w swej treści mówi jedynie o możliwości wniesienia sprzeciwu jedynie od decyzji ostatecznej.
O tym kiedy przepisy zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego mogą być stosowane odpowiednio do postanowień rozstrzyga treść art. 126 k.p.a., przy czym nie wymienia on art. 184 k.p.a., a więc nie wynika z tej normy prawnej, iż prokurator może wnieść sprzeciw także od postanowienia.
Wnioskować więc należy, na mocy powołanych wyżej przepisów, iż prokuratorowi nie przysługiwało prawo wniesienia sprzeciwu od postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] stycznia 2006r. także z tej przyczyny.
Okoliczności powyższe świadczą o zasadności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2010r., a co za tym idzie skarga w oparciu o art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została oddalona.