Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 28 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1414/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę ew. nr [...] (obr. [...]), zajętą pod drogę publiczną (powiatową) - część ul. [...] w L. Uzasadniając decyzje przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

1. - organ i. instancji uzasadnił swoją decyzję stwierdzeniem, że wniosek p. E. M. (z 28 kwietnia 2014 r.), zwanej dalej "Wnioskodawcą", został złożony po ustawowo wyznaczonym terminie,
2. - w świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wprowadzającą", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem,
3. - zgodnie z ustępem 4 tego artykułu, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. zaś po upływie tego terminu roszczenie wygasa,
4. - decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności; decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ma charakter deklaratoryjny, nie zmienia ona istniejącego stanu prawnego, a jedynie potwierdza wynikający z przepisów ustawy, który nastąpił z mocy prawa (tak: uchwała SN z 21 stycznia 2003 r., sygn. akt III CZP 77/02, opubl. OSNC 2003, nr 11, poz. 144, i Lex nr 57067),
5. - postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z 1 lutego 2007 r. (sygn. akt I OSK 394/06) Naczelny Sąd Administracyjny (opubl. Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów; pierwsze stadium stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę - bez wątpliwości z udziałem Skarbu Państwa lub właściwej miejscowo jednostki samorządu terytorialnego i właścicieli gruntów; drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań; wskazanie w art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed 1 stycznia 2001 r., a po 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło; zachowanie terminu jest tym samym warunkiem merytorycznego rozpoznania wniosku, ponieważ po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania wygasa; wygaśnięcie roszczenia o ustalenie i wypłatę odszkodowania oznacza, że następuje bezwzględna utrata możliwości jego dochodzenia przez stronę,
6. - określony w art 73 ust. 4 termin do składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany; do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ ani też sąd,
7. - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawca 25 kwietnia 2014 r. złożył do Starosty [...] pismo, w którym wskazał, że działając jako spadkobierca po swoich rodzicach, właścicielach m. in. działki ew. nr [...], zajętej pod drogę publiczną, popiera wniosek o odszkodowanie wniesiony przez swoją siostrę (p. J. W.) z 30 grudnia 2005 r. i wnosi o przyznanie odszkodowania, zgodnie z udziałem w spadku po ½, dla każdej ze stron na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego,
8. - organ II. instancji, rozpatrując odwołanie Wnioskodawcy, pismem z 22 grudnia 2014 r., zwrócił się do Starosty [...] o uzupełnienie akt sprawy, poprzez przesłanie wniosku z 30 grudnia 2005 r.,
9. - z jego treści (przesłany, przy piśmie Starosty [...] z 9 stycznia 2015 r.) jasno wynika, że p. J. W. działa we własnym imieniu, nie wspominając o roszczeniach pozostałych współwłaścicieli (wniosek podpisany jest wyłącznie przez nią, w nagłówku pisma również wskazany jest wyłącznie autor wniosku); do wniosku p. J. W. nie było również załączone stosowne pełnomocnictwo do występowania w imieniu innych współwłaścicieli,
10. - w związku z tym organ I. instancji prawidłowo uznał pismo Wnioskodawcy z 25 kwietnia 2014 r, jako nowy wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną,
11. - przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 8 października 2008 r (sygn. akt I OSK 1439/07 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") w którym między innymi stwierdzono: "... takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną - z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wnioskiem innego współwłaściciela tej nieruchomości",
12. - w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej K.c., stanowiący, że każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa; podzielono stanowisko Sądu Najwyższego, zajęte w wyroku z 27 października 1971 r. (sygn. akt I CR 427/71, opubl. OSN z 1972 r. nr 5, poz. 88, oraz LEX nr 1350), że art. 209 nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność, gdyż nie jest to czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa; roszczenie o wypłatę odszkodowania za odjętą własność nieruchomości jest roszczeniem o świadczenie podzielne, przy podzielności zaś świadczenia, wierzytelność dzieli się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest wierzycieli; przewidziana w przepisie konstrukcja upoważnienia każdego współwłaściciela do podjęcia wszelkich czynności zachowawczych nie opiera się na przedstawicielstwie ustawowym jednego współwłaściciela przez drugiego, tylko na wzajemnej reprezentacji interesów jednych przedstawicieli przez drugich; cechą charakterystyczną tej wzajemnej reprezentacji jest to, że współwłaściciel podejmuje czynność zachowawczą w imieniu własnym, ale w interesie pozostałych współwłaścicieli; funkcją czynności zachowawczych jest ochrona wspólnego prawa do przedmiotu współwłasności; czynności te należą do zarządu rzeczą wspólną, w rozumieniu art. 201 K.c.,
13. - wobec tego wystąpienie przez jednego ze współwłaścicieli w imieniu własnym o zapłatę odszkodowania, odpowiadającego jego udziałowi we współwłasności, nie jest czynnością, której celem jest ochrona wspólnego prawa do współwłasności; jest to samodzielne uprawnienie współwłaściciela (tak; wyrok SA w Katowicach z 24 września 2002 r. sygn. akt I A/Ca 276/092, opubl. OSA 2004/4/10 i Lex nr 107374),
14. - ponadto ustawodawca - przewidując, że ustalenie i wypłata odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne następuje na wniosek właściciela - nie postanowił, jak to ma np. miejsce w przypadku roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że wniosek ten ma być złożony w przypadku współwłasności; przez wszystkich współwłaścicieli; oznacza to, że każdy ze współwłaścicieli może we własnym imieniu i w odpowiednim zakresie, odpowiadającym udziałowi we współwłasności, domagać się należnego odszkodowania; złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej; nie wyklucza to podjęcia przez jednego ze współwłaścicieli czynności mających na celu interes pozostałych i działanie w ich imieniu np., na zasadzie pełnomocnictwa; w mniejszej sprawie we wniosku z 30 grudnia 2005 r., złożonym przez p. J. W., nie ma jakiejkolwiek wzmianki, jakoby reprezentowała innych współwłaścicieli,
15. - w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 33 § 4 K.p.a., odnoszący się do przypadków "mniejszej wagi", a więc prostych życiowych spraw, niemających charakteru majątkowego; ustalenie i wypłacenie odszkodowania z art. 73 ustawy wprowadzającej. zarówno ze względu na swój wyjątkowy charakter, jak i doniosłość skutków finansowych dla strony, nie jest takim przypadkiem,
16. - przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2014 r., (sygn. akt I OSK 1850/13 dostępny w CBOSA), gdzie wskazano, że z art. 73 ustawy wynika utrata z dniem 31 grudnia 1998 r. przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub współwłaściciel prawa własności; wygasa zatem między współwłaścicielami więź materialnoprawna, którą do tej pory kształtowały przepisy regulujące obowiązki i prawa współwłaścicieli; żaden z byłych współwłaścicieli nie może zatem działać na rzecz pozostałych ani ich reprezentować, chyba że przepis szczególny przewidywałby taką możliwość lub udzielone byłoby skuteczne pełnomocnictwo; każdemu ze współwłaścicieli przysługuje natomiast własne roszczenie o odszkodowanie, odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości; roszczenie to znajduje podstawę prawną w art. 73 – ustawy wprowadzającej a nie w przepisach regulujących współwłasność; oznacza to, że roszczeń odszkodowawczych jest tyle ilu było współwłaścicieli; każdy z nich może zatem w różnym czasie dochodzić zaspokojenia swojego roszczenia; tym samym, dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli; uprawnione jest zatem twierdzenie, że termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego ze współwłaścicieli i upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia w sytuacji niewystąpienia z wnioskiem; przyjęcie odmiennego poglądu – jakoby złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli wszczynało postępowanie administracyjne, w toku którego pozostali współwłaściciele mogliby zgłaszać po upływie określonego w ustawie terminu własne wnioski - stałoby w sprzeczności z celem, jaki przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu terminu do występowania z roszczeniem i niweczyłoby materialnoprawne skutki upływu terminu, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej,
17. - biorąc pod uwagę podniesione w odwołaniu zarzuty, dotyczące obowiązku organu ustalenia kręgu osób, których dotyczy postępowanie, stwierdzono, że art. 9 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; zakresu przedmiotowego tego przepisu nie można jednak rozszerzać na podmioty, które nie są stroną postępowania i wywodzić z niego obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy wprowadzającej, o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie; prawo to jest uregulowane w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego z tego tytułu podmiotu zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek; wobec tego art. 73, określający właścicielowi lub współwłaścicielowi termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, nie nałożył na właściwe organy obowiązku informowania w stosownym czasie o przejęciu z mocy prawa nieruchomości, ani o skutku wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie w przypadku nie złożenia wniosku w określonym terminie,
18. - przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2014 r. (sygn. akt I OSK 1850/13 – dostępny w CBOSA); jak w nim stwierdzono, nie można wywodzić z treści wniosku, że skoro dotyczył on ustalenia odszkodowania "za nieruchomość a nie za "część nieruchomości", to oznacza to, jakoby obejmował żądanie wszystkich współwłaścicieli; w wyroku tym Sąd stwierdził też: "brak indywidualnego wniosku nie tylko nie wszczyna postępowania administracyjnego dotyczącego konkretnej osoby, ale również oznacza niezgłoszenie w terminie roszczenia. Nie istnieją przesłanki do uznania, że zgłoszenie wniosku przez jeden podmiot uprawniony wywołuje skutek dla pozostałych podmiotów w postaci zgłoszenia roszczenia. Nie ma również podstaw do uznania, aby o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomić tych współwłaścicieli i spadkobierców, którzy wniosku nie złożyli, zaś brak ich poszukiwanie narusza zasadę z art. 12 k.p.a. ze szkodą dla osób składających wniosek",
19. - mając to na uwadze stwierdzono, że organ I. instancji prawidłowo uznał pismo z 25 kwietnia 2014 r. jako pierwszy wniosek p. E. M. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i odmówił jego uwzględnienia z uwagi na upływ ustawowo wyznaczonego terminu do jego wniesienia.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

1. - przepisów art. 140 w zw. z art. 104 K.p.a., w związku z art. 73 ustawy wprowadzającej, przywołanych w zaskarżonej decyzji organów obu instancji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej decyzję odmowną po ponownym rozpoznaniu wniosku złożonego przez Skarżącą 25 kwietnia 2014 r. a przez to nie rozpoznanie zarzutów zawartych w odwołaniu,
2. - przepisów postępowania administracyjnego, przez nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu, a w szczególności art. 140 w związku z:
3. - art. 7 K.p.a. – nakazuje on: w toku postępowania organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
4. - art. 9 K.p.a.; organ był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego; ponadto powinien czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, art. 10 K.p.a.; organ I. instancji powinien zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; w stosunku do Skarżącej nie zachował tego również organ odwoławczy;

naruszenia tych zasad miały wpływ na wydanie decyzji niekorzystnej dla Skarżącej,

1. - przepisów prawa materialnego – art. 73 ustawy wprowadzającej, w związku z art. 209 K.c., przez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego błędnego uznanie przez organ I. instancji pisma z 25 kwietnia 2014 r. jako nowego wniosku złożonego w trybie ustawy wprowadzającej, a nie jako wniosku o uznanie, jako stronę toczącego się postępowania z żądania wniesionego w terminie zakreślonym przez ustawę przez współwłaściciela – p. J. W. ze skutkiem wobec Skarżącej, jako drugiego z uprawnionych współwłaścicieli; błędne wobec tego uznano, jakoby zgłosiła ona wniosek po terminie i jej uprawnienie w tym zakresie wygasło,
2. - interesu Skarżącej, przez pozbawienie jej konstytucyjnego prawa do odszkodowania za wartość wywłaszczonej nieruchomości, pomimo złożenia przez jedną ze stron, jako współwłaściciela, wniosku o odszkodowanie za całość wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu szerzej umotywowano zarzuty przywołując tezy z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 453/10 opubl. ONSAiWSA z 2012 r. nr 5 poz. 86 oraz Lex nr 784167).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W sprawie w istocie bezsporne są jej kluczowe okoliczności faktyczne – terminy złożenia stosowanych wniosków oraz ich treść. Spór sprowadza się do tego, czy wniosek złożony przez p. J. W. 30 grudnia 2005 r. skutkował wszczęciem postepowania w przedmiocie ustalania odszkodowania za całą nieruchomość oznaczoną, jako działka ew. nr [...], względem jej wszystkich współwłaścicieli.

Sąd w tym składzie podziela w pełni argumentację prawną organu administracji. Jej ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie.

Odnotować wypada, że Strona skarżąca powołuje argumentację prawną, sformułowaną w wyroku o sygn. akt I OSK 453/10, której Sąd nie uważa za trafną, uznając za właściwe odmienne stanowisko, prezentowane w wyrokach przytaczanych przez organ administracji (sprzed daty przytaczanego w skardze orzeczenia jak i wydanych po tej dacie).

W tym świetle, odnosząc się do szczegółowych zarzutów skargi, należy wskazać, co następuje:

1. - nie zasadne są zarzuty naruszenia, przywoływanych w skardze, przepisów postepowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy – wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne są bezsporne; istotnie przedmiotem żądania Skarżącej było przystąpienie do postępowania, dotyczącego wypłaty odszkodowania za działkę ew. nr [...]; przy tym jednoznacznie wyrażonym celem tej czynności procesowej miało być doprowadzanie do tego, aby organ administracji orzekł również o odszkodowaniu za nieruchomość w zakresie, w jakim stanowiła ona współwłasność samej Skarżącej; toczące się już postepowanie - z wniosku p. J. W. (z 30 grudnia 2005 r.) - dotyczyło wprawdzie odszkodowania za daną działkę ewidencyjną jednak nie tego, należnego skarżącej, na co trafnie wskazywały organy obu instancji; wniosek wszczynający prowadzone już postępowanie nie pochodził od samej Skarżącej ani nie wynikało z niego, aby żądający odszkodowania był przez nią umocowany; trafnie więc zakwalifikowano wniosek Skarżącej z 25 kwietnia 2014 r., jako żądanie prowadzenia postepowania w danym przedmiocie – odszkodowania należnego właśnie Skarżącej; trafnie też uznano, że pochodzący do niej wniosek nie został złożony w terminie, zakreślonym w art. 73 ust. 4 ustawy wprowadzającej (jest to okoliczność niekwestionowana),
2. - nie naruszono przywoływanych w skardze przepisów postepowania w zakresie zapewnienia stronie udziału w postepowaniu jak i informowania o istotnych okolicznościach; jak trafnie wskazał organ administracji, postępowanie wszczęte wnioskiem p. J. W. z 30 grudnia 2005 r. nie mogło dotyczyć praw i obowiązków Skarżącej; stąd organ nie był obowiązany zapewnić jej udziału w tym postępowaniu; przy tym, nawet gdyby uznać, że uchybiono wymaganiom w tym zakresie nie podważa to kluczowego ustalenia - że wniosek o odszkodowanie, należne Skarżącej, nie został złożony w wymaganym terminie a więc jej roszczeni wygasło,
3. - nie naruszono przepisów prawa materialnego w zakresie zasad wypłaty odszkodowania; trafnie wskazał organ administracji, że wniosek o wypłatę odszkodowania, pochodzący od p. J. W. - gdyby nawet taka była jej intencją - nie mógł dotyczyć roszczeń Skarżącej z uwagi na wskazywany brak możliwości reprezentowania siostry z mocy prawa oraz nie wykazanie, aby wnoszący żądanie był umocowany do reprezentacji Skarżącej; dana sprawa wykraczała zaś poza zakres wskazany w art. 33 §. 4 K.p.a. (sprawy mniejszej wagi),
4. - prezentowane przez organ administracji, prawidłowe w ocenie Sądu, rozumienie norm prawa w zakresie wypłaty odszkodowania za drogi, przejęte w myśl ustawy wprowadzającej, nie prowadzi do naruszania Konstytucyjnych zasad prawa do odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości – podkreślana w sprawie zasada, że każdy zainteresowany wystąpić musi o należne odszkodowanie w zakreślonym terminie (poza przypadkami reprezentacji wynikającej ex lege lub z tytułu udzielonego pełnomocnictwa) nie narusza generalnie prawa do słusznego odszkodowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.