Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również jako: organ odwoławczy, [...]WINGiK) po rozpatrzeniu odwołania J. D. od decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2014 r. nr [...] orzekającej o odmowie dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków - funkcji użytkowej transportu i łączności (garażu) położonego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] położonego przy ulicy [...] w R. i włączenia go do konturu przyległego budynku mieszkalnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Stan sprawy przedstawiał się następująco.
J. D., dalej skarżący, wystąpił o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków polegającą na włączeniu budynku garażowego o pow. 20 m2 do konturu budynku mieszkalnego, ponieważ garaż wraz z budynkiem stanowi budynek mieszkalny jednorodzinny.
Organy po raz pierwszy rozpoznając sprawę uznały, że złożone do wniosku dokumenty w postaci kserokopii mapy z projektem podziału nieruchomości przyjętym do PZGiK i rzuty elewacji budynku, nie są wystarczające do dokonania zmian w ewidencji.
Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/13, uchylił decyzję [...]WINGiK nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r..
Wskazał, że w trakcie postępowania sądowego pojawiły się nowe dokumenty w postaci planu inwentaryzacyjnego budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ulicy [...], z którym to dowodem organ nie miał wcześniej możliwości się zapoznać. Okoliczności legalizacji budynku, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz istnienie planu inwentaryzacyjnego dotyczą zagadnień, które wśród innych powinny stanowić przesłankę orzekania jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ powinien uzupełnić materiał dowodowy o dokumenty związane z pracami budowlanymi na przedmiotowej nieruchomości, ocenić czy mają one znaczenie w sprawie,
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] maja 2014 r. orzekł o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów uznając, że przedstawiony na planie inwentaryzacyjnym budynek gospodarczy i garaż mają osobne wejścia i nie mają żadnego połączenia z budynkiem mieszkalnym. Budynek mieszkalny ma wspólną z garażem ścianę a pozostałe 3 elementy usytuowane są swobodnie. Z opisu technicznego budynku wynika, że ściany parteru garażu i kotłowni zostały wykonane z bloczków gazobetonowych natomiast ściany parteru części mieszalnej są drewniane obmurowane cegłą kratówką. Wynika z tego, że budynek wraz z garażem nie jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, gdyż nie spełnia wymogu z art. 3 pkt 2a ustawy prawo budowlane. W sprawie pomiędzy ścianami garażu i budynku mieszkalnego nie ma ściany przeciwpożarowej. Oba mają one odrębne wejścia, są wyposażone w instalację i są odrębnie wykorzystywane co świadczy o tym, że stanowią dwa odrębne budynki.
W takiej sytuacji rodzaj poszczególnych budynków ustala się na podstawie klasyfikacji środków trwałych zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Taka sytuacja ma miejsce w tym wypadku. Poza tym na podstawie treści map załączonych do operatu ewidencyjnego od czasu założenia ewidencji gruntów ustalono, że na przestrzeni lat budynek mieszkalny wybudowany przed 1959 r był powiększony o pomieszczenia kuchni a ponadto dobudowano do niego garaż. Nie są to więc budynki wybudowane na wspólnym fundamencie i nie stanowią konstrukcyjnie samodzielnej całości. Załączone do skargi pismo z urzędu statystycznego w L. z 10 lipca 2013 r. także nie stanowi, w ocenie organu, podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, ponieważ informacja w nim zawarta nie została potwierdzona w nowej dokumentacji technicznej sporządzonej przez geodetę
Decyzją z [...] czerwca 2014 r.[...]INGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ, powołując się na § 35 w zw. z § 45 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.), wskazał, że definicja budynku mieszkalnego zawarta w ustawie prawo budowlane nie stanowi unormowania pozwalającego na stosowanie go wprost w sprawach ewidencyjnych. Wpływ tych przepisów na zapisy ewidencji gruntów sprowadza się do tego, że zgodnie z nimi sporządzona musi być obecnie dokumentacja architektoniczno- budowlana na podstawie której dokonanoby wpisów do ewidencji. Zmiana jakiej żąda skarżący nie została w ten sposób udokumentowana.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wywodził, że organ nie zastosował w niniejszej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z 30 grudnia 1999 r w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 112, poz. 1316) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Gdyby to uczynił dokonałby zmiany klasyfikacji garażu jako stanowiącego całość z budynkiem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 153 p. p.s.a.a. organ ponownie rozpoznając sprawę jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądowym.
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga jest częściowo zasadna.
Organy rozstrzygały sprawę przede wszystkim na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Przepis art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że ewidencja obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1 ustawy), a w rozpatrywanej sprawie – Prezydent W. ([...]).
Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych określone są w rozdziale 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Z art. 20 ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek zachowania ewidencji w stanie aktualności. Stosownie do § 45 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1).
Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Po pierwsze w trybie czynności materialno-technicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o czym organ zawiadamia (§ 49 ust. 1 i 2); po drugie w formie decyzji administracyjnej, gdy aktualizacja operatu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub uzyskania dodatkowych dowodów (§ 47 ust.
- 3) i wówczas starosta przeprowadza postępowanie administracyjne, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej.
W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji, a nie jej prostowania. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.
W rozpatrywanej sprawie, przyjęto, że konieczne jest przeprowadzenie postepowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie sprawy w trybie decyzji administracyjnej. Takie stanowisko implikuje obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności przepisów art. 7, 77 i 80 K.p.a. nakładających na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i dokonanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.
W rozpatrywanej sprawie, zdaniem skarżącego, należało wprowadzić wnioskowane przez niego zmiany, w związku z opracowaniem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...], i i zapisy dokumentacji powykonawczej.
Oceniając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ naruszył art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. w zakresie spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Braki w materiale dowodowym są w ocenie sądu istotne a co za tym idzie dokonana przez organ ocena co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku przedwczesna.
Organ pierwotnie rozpoznając sprawę prowadził korespondencję z urzędem W. Wdziałem Architektury celem zaopiniowania wniosku skarżącego. (pismo z 20 listopada 2012 r. k 24 akt wraz z odpowiedzią, pismo z 24 grudnia 2012 r,, k 26 akt). W odpowiedzi na pismo organ wyraźnie stwierdził, że nie posiada dokumentacji archiwalnej dotyczącej tej nieruchomości i w związku z tym nie ma możliwości zakwalifikowania budynków na działce [...] do odpowiedniej funkcji użytkowej.
Skarżący złożył dokumentację inwentaryzacyjną a mimo to organ nie zwrócił się ponownie do organu wyspecjalizowanego o wypowiedzenie się w tej kwestii. W konsekwencji sam ustalił, że przedłożona dokumentacja powykonawcza nie jest wystarczająca do zmiany funkcji.
Tego rodzaju postępowanie organu narusza także przepisy art. 8 k.p.a.
Organ powinien, tak jak to uczynił wcześniej zwrócić się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy R. o wypowiedzenie się przez ten organ czy przedłożona dokumentacja architektoniczna pozwala na zakwalifikowanie budynków na działce [...] do funkcji innej niż ta wynikająca z zapisów w ewidencji gruntów. Opinia ta, choć nie wiążąca, będzie miała istotne znaczenie w sprawie. Tak czyniąc, organ daje gwarancję należytego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jest to tym bardziej istotne, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na konieczność przestawienia przez skarżącego odpowiedniej dokumentacji architektoniczno – budowlanej. Dokumentacja inwentaryzacyjna stanowi tego rodzaju dokumentację.
Po uzyskaniu tej opinii organ ponownie dokona oceny zebranych w sprawie dowodów i ustalił czy istnieją podstawy do dokonania wnioskowanej zmiany.
Nie zasługują natomiast na uwzględnienie zarzuty dotyczące wadliwej oceny przedłożonego operatu ewidencyjnego.
Przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego opracowania geodezyjnego, świadczy o tym, z poddano ten operat kontroli pod względem technicznym, nie zaś merytorycznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podnoszono (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. IIISA/Kr 119/08 Lex nr 510289), że przyjęcie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej do państwowego zasobu, nie zwalnia organów prowadzących ewidencję gruntów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego – materiału źródłowego – mającego stanowić podstawy wprowadzenia zmiany. W szczególności organ prowadzący ewidencję obowiązany jest ocenić, czy przedłożony dokument geodezyjno-kartograficzny, przyjęty do zasobu, jest wystarczający jako podstawa do wprowadzenia zmian z uwagi na ich przedmiot.
W rozpatrywanej sprawie z uwagi na fakt, że operat ten nie zawiera zmian w zakresie zmiany przeznaczenia (funkcji) budynku garażowego nie mógł wprost stanowić podstawy do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego zmian.
W ocenie Sądu, także przedłożone do sprawy pismo z urzędu statystycznego nie może stanowić dowodu potwierdzającego charakter i funkcję garażu, ponieważ nie wiadomo jakiego rodzaju zapytanie było przedmiotem odpowiedzi i czy zostały GUS przedłożone wszystkie niezbędne dokumenty. Z pisma wynika raczej, że skarżący opisał budynek natomiast nie przedstawił żadnej dokumentacji.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie wymaga uzupełnienia w wyżej wskazanym zakresie.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 K.p.a. oceni kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie ustali czy istnieją podstawy do zmiany funkcji garażu – zgodnie z wnioskiem skarżącego.
Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.