Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].04.2005 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gmina P., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], będących we władaniu S. S., oraz działek nr [...] i [...] stanowiących własność A. G. i spadkobierców J. G. W uzasadnieniu wymienionej decyzji organ wskazał, że postępowaniem scaleniowym została objęta część gospodarstwa S. S. o pow. 2.19 ha i wartości 158.00 jedn. szac. oraz część gospodarstwa A. G. i spadkobierców J. G. o pow. 1.75 ha i wartości 123.60 jedn. szac. W skład objętej scaleniem części nieruchomości S. S. weszła działka nr [...] o pow. 2.07 ha i wartości 146 jedn. szac. oraz zabudowana działka nr [...] o pow. 0.12 ha i wartości 12 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia dla A. G. i spadkobierców J. G. wydzielono działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1.83 ha i wartości 128.70 jedn. szac, zaś S. S. otrzymała ekwiwalent składający się z działek nr [...] i [...] o pow. łącznej 2.10 ha i wartości 150.80 jedn. szac.
Prawo własności S. S. do gruntów posiadanych przed scaleniem zostało jednak ustalone na podstawie nieprawomocnego aktu własności ziemi z dnia [...].10.1977 r. nr [...] wydanego przez Naczelnika Gminy w P. Na mocy wymienionego aktu własności S. S. stała się właścicielką gospodarstwa o pow. 4.33 ha, w tym również zabudowanej działki nr [...] (odpowiednik po scaleniu działka nr [...]), ponieważ matka S. S., M. G., zezwoliła jej w roku 1967 na wzniesienie na tej działce budynku mieszkalnego. Taki stan posiadania istniał w dniu 4.11.1971 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wkrótce po scaleniu Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia w K. decyzją z dnia [...].04.1980 r. nr [...] uchyliła wymieniony akt własności ziemi stwierdzając, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości, w tym w szczególności działki nr [...], nie może być uregulowany w trybie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, gdyż działka ta wraz z innymi gruntami została przez jej właścicielkę, M. G. aktem notarialnym z dnia [...].10.1970 r. nr rep. [...] darowana synowi, J. G. Jednocześnie jednak Komisja stwierdziła, że budynek na spornej działce został wybudowany przez S. S. i jej męża, T., za zgodą M. G. i użytkowany w dobrej wierze.
W przedmiotowej sprawie ekwiwalenty gruntowe dla obu objętych scaleniem gospodarstw wydzielono więc w oparciu o stan władania błędnie ustalony przed scaleniem. Obszar gospodarstwa S. S. powinien więc być zmniejszony o wartość przedscaleniowej działki nr [...], gdyż prawnie należała ona do spadkobierców J. G., którzy za wartość tej działki powinni otrzymać grunty zamienne odpowiednio powiększone. Jednocześnie jednak, z uwagi na istniejącą zabudowę, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, S. S. winna w wyniku scalenia otrzymać część ekwiwalentu gruntowego pod swoim budynkiem w rozmiarze niezbędnym do obsługi tego budynku, a więc działkę nr [...], zaś cały pozostały ekwiwalent winien być wydzielony w oparciu o stan własności ustalony na podstawie istniejących w czasie scalenia aktów notarialnych, a nie nieprawomocnego, unieważnionego później, aktu własności ziemi. Ponieważ nie zostało to spełnione, wobec tego w wyniku przeprowadzonego scalenia obydwa gospodarstwa nie otrzymały właściwego ekwiwalentu gruntowego.
W świetle powyższych okoliczności Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymienioną decyzją z dnia [...].04.2005 r. z urzędu stwierdził nieważność decyzji organu wojewódzkiego zatwierdzającej projekt scalenia gruntów w części dotyczącej działek nr [...]. uznając, iż wydane ono zostało z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24.01.1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) stosownie do treści którego, każdy uczestnik scalenia winien otrzymać, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej.
Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy wystąpiła S. S. podnosząc, że działka nr [...] (przed scaleniem [...]) winna stanowić jej własność a akt notarialny, na podstawie którego M. G.a przekazała ją J. G. winien być sporządzony w jej obecności. Według twierdzenia wnioskodawczyni A. G. nigdy nie posiadała tej działki.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...]kwietnia 2005r.
W uzasadnieniu wskazał, iż kwestionowany przez S. S. akt notarialny rep. A - Nr [...]został zawarty w dniu [...].10.1970 r., a więc w czasie wykonania scalenia był on obowiązujący i stanowił podstawę do dokonania wpisów w ewidencji gruntów i w rejestrze przed scaleniem gruntów wsi R. W związku z powyższym działka nr [...] (po scaleniu [...]) nie stanowiła własności S. S. W tej sytuacji rozwiązania przyjęte w przedmiotowej sprawie są niezgodne z przepisami art. 3 ust. 1 w/w ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który określa, że każdy uczestnik scalenia otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty o takiej samej wartości szacunkowej. W tym przypadku spadkobiercy J. G. nie otrzymali pełnego ekwiwalentu gruntowego, gdyż został on pomniejszony o wartość stanowiącej ich własność przedscaleniowej działki nr [...], a więc scalenie gruntów przeprowadzono z naruszeniem prawa. Odrębną zaś w ocenie organu sprawę stanowi lokalizacja działek po scaleniu.
W przedmiotowej sprawie, z uwagi na istniejącą zabudowę, S. S. winna w wyniku scalenia otrzymać część ekwiwalentu pod swoim budynkiem w rozmiarze niezbędnym do jego obsługi kosztem zmniejszenia powierzchni gruntów.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli A. G., H. R., J. G., żądając jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2005r., oraz o wyłącznie ze scalenia działki nr [...] i pozostawienia jej jak przed scaleniem ich własnością.
W uzasadnieniu skarżący wskazali między innymi, że wprawdzie, wydawać by się mogło, iż kwestionowane przez nich decyzję są dla nich korzystne, jednak w uzasadnieniu obu decyzji Minister zawarł niekorzystne dla nich sformułowanie. Wskazał bowiem, iż z uwagi na istniejącą na działce nr [...] zabudowę S. S. winna w wyniku scalenia otrzymać część ekwiwalentu pod swoim budynkiem w rozmiarze niezbędnym do jego obsługi kosztem zmniejszenia powierzchni gruntów uprawnych". Tymczasem skarżący wskazują, iż obecnie noszą się z zamiarem uiszczenia na rzecz S. S. ekwiwalentu pieniężnego za należące do nie budynki znajdujące się na tej działce i wykonanie orzeczonego, prawomocnego wyroku sądu powszechnego nakazującego jej eksmisję. Przyznanie więc, tak jak to wskazał organ S. S. działki Nr [...] uniemożliwi skarżącym wykonanie tego wyroku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005r. utrzymująca w mocy poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2005r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada1979 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gmina P., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], będących we władaniu S. S., oraz działek nr [...] i [...] stanowiących własność A. G. i spadkobierców J. G. Dokonanie oceny zgodności tej decyzji z prawem, poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma bowiem w prawie bardzo istotne znacznie. Przede wszystkim z tego powodu, że jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada zatem na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne, społeczne -skutki, które wywołała decyzja są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji.
Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak również poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm), Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu okoliczności sprawy wskazują, iż kwestionowane w skardze rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekające o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody K., z dnia [...] listopada1979 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gmina P., w części dotyczącej działek nr [...] i [...], będących we władaniu S. S., oraz działek nr [...] i [...] stanowiących własność A. G. i spadkobierców J. G., są zasadne. Kontrolowane z urzędu w postępowaniu nieważnościowym w/w orzeczenie Wojewody K., w części dotyczącej działek nr [...] jak słusznie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U z 1968r. Nr 3 poz.13, z późn. zm), zgodnie z którym każdy uczestnik scalenia otrzymuje, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej.
Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu okoliczność, iż orzekający w przedmiocie scalenia organ, niewłaściwie ustalił prawa własności do działki o dawnym numerze [...], przyznając stosowny ekwiwalent za tą działkę S. S., podczas gdy prawnie należała ona do spadkobierców J. G., którzy to za wartość tej działki powinni otrzymać stosowne grunty zamienne odpowiednio powiększone. W świetle powyższego w celu właściwego uregulowania powyższej kwestii oraz mając na względzie ochronę prawa własności zasadnym było stwierdzenie nieważności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w zakresie orzeczonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Odnosząc się zaś do zarzutu stron skarżących zawartego w skardze, dotyczącego zawarcia w uzasadnieniach obu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ich ocenie krzywdzącego dla nich zapisu wskazującego, iż w " przedmiotowej sprawie, z uwagi na istniejącą zabudowę, S. S. winna w wyniku scalenia otrzymać część ekwiwalentu pod swoim budynkiem w rozmiarze niezbędnym do jego obsługi, kosztem zmniejszenia powierzchni uprawnych", należy wskazać, iż tego typu zapis bez wątpienia nie powinien był się znaleźć w niniejszych uzasadnieniach. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Orzekający w sprawie organ w uzasadnieniu decyzji nieważnościowej zobowiązany był więc do podania jedynie motywów jakimi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy nieważnościowej. Motywy te winne odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W świetle powyższego nieuzasadnionym jest zawarcie w tego typu decyzji, jakichkolwiek wytycznych dla organu, który zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania sprawy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej.
Fakt, iż tego typu zapis został umieszczony w kwestionowanych skargą decyzjach, nie przesadza, jednak o ich wadliwości. Nie ma on bowiem wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, któro jak wskazują skarżący jest dla nich korzystne. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie, z art.110 Kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę związania organu administracji publicznej wydaną prze siebie decyzją. Nie daje jednak podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej. Orzekający więc w przedmiocie scalenia, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] listopada1979 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi R., gmina P., w części dotyczącej działek nr [...] organ, zobowiązany więc będzie jedynie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego. A co za tym idzie nie jest on związany kwestionowanymi przez skarżących wskazówkami zawartymi przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia i na mocy art. 151 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w sentencji.