Uzasadnienie
D. S., działając w imieniu własnym oraz w imieniu I. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta W. z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu J. – część zachodnia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania naruszają interes prawny Skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą, wykorzystując dzierżawioną nieruchomość objętą planem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.
Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi.
W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest m.in. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym prawo do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.
Z istoty planu miejscowego, wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (por. art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przepisy te stanowią więc źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Innymi słowy, legitymację do zaskarżenia planu miejscowego posiadają właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem.
Skarżący wywodzą swoją legitymację procesową z faktu, że uchwała Rady Miasta W. z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu J. – część zachodnia narusza ich interes prawny, jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem nieruchomości objętej planem. W świetle ugruntowanej linii orzeczniczej, interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, w tym dzierżawcy nieruchomości (por. postanowienie NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 834/19). Ustalenia planu miejscowego mogą mieć bowiem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości przez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków.
Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Tym bardziej, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Taka sprzeczność ma miejsce w szczególności, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co ma miejsce w sprawie (por. postanowienie NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1980/19).
Skarżący nie mają własnego, bezpośredniego interesu prawnego, wywodzącego się z prawa materialnego. Przysługuje im wyłącznie prawo obligacyjne. Oznacza to, że interes Skarżących w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy, a więc jest wyłącznie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W aktualnym stanie prawnym wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Brzmienie art. 101 u.s.g. podlegało jednak nowelizacji. Stosowanie do przepisów przejściowych ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą nowelizacją stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia, a więc po 1 czerwca 2017 r. Art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Stosowanie więc do art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, wnosi się ją w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała z [...] listopada 2014 r. Zastosowanie znalazł więc art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wezwanie takie, zgodnie z ustalonym w orzecznictwie poglądem, ma charakter surogatu środka zaskarżenia wnoszonego na akty organów administracji i jest niezbędnym elementem uznania dopuszczalności skargi kierowanej do sądu. Z wyjaśnień Skarżących zaś wynika, że wywiedli oni skargę, która nie została poprzedzona wyczerpaniem trybu zaskarżenia przed wniesieniem jej do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, nie można bowiem przyjąć, że pismo z 16 stycznia 2019 r., w którym wskazano na niezgodność spornego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i inne pisma, nie mogły być zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazane pisma było zaadresowane do różnych instytucji, m.in. Prezydenta miasta W., jednak żadne z nich nie zostało skierowane do Rady Miasta W.. Skarga jest więc niedopuszczalna również i z tej przyczyny.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i 6 oraz art. art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.