Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm. - dalej ustawy o planowaniu) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania J. B. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej organ I instancji) z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, zlokalizowanej na działce nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] we [...].
Uzasadniając postanowienie przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i uwarunkowania sprawy:
Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia, organ pierwszej instancji stwierdził, między innymi, że planowana lokalizacja nowego budynku mieszkalnego w głębi historycznej parceli, w drugiej linii zabudowy, stanowiłaby rażące naruszenie chronionych wartości tego obszaru. Wprawdzie na działce sąsiedniej znajduje się już budynek mieszkalny usytuowany w drugiej linii zabudowy, jednak powstał on przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów. Stanowi też odosobniony przykład tego typu rozwiązania przestrzennego, dlatego jego lokalizacja nie może uzasadniać powstawania kolejnych tak sytuowanych obiektów prowadzących do dalszego uszczerbku w wartościach zabytkowych tego obszaru.
Organ I instancji wskazał również, że ustalony w uzgodnionym projekcie decyzji dopuszczalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki osiągnie, dla działki [...] jak i dla całej historycznej parceli w granicach działek [...] i [...], skrajnie wysoką wartość, odbiegającą od średniego wskaźnika dla tego obszaru, jak też od historycznego sposobu zagospodarowania osiedla [...].
Zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków złożył J. B., podnosząc, iż udzielenie uprzedniej zgody na podział pierwotne działki nr [...] oraz wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiło rodzaj zapewnienia o przyszłym uzyskaniu prawa do zabudowy tego obszaru. Ponadto, w jego ocenie, osiedle [...] jest częścią miasta, zabudowanymi różnymi mniej lub bardziej udanymi inwestycjami, toteż brak jest przesłanek uzasadniających odmowę uzgodnienia przełożonego projektu decyzji jedynie w oparciu o ustalenia odnoszące się do historii tego obszaru.
Rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (między innymi poprzez wpis do rejestru zabytków) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Organ podniósł, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków wynika z faktu, że działka o numerze [...] zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we [...], ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy.
Następnie Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. (Sygn. akt IV SA 1313/98) w którym Sąd stwierdził, że organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie w aktualnym stanie prawnym.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala następujące warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji:
- - funkcja: mieszkalna;
- - linia zabudowy: zgodnie z załącznikiem graficznym, w głębi historycznej parceli obejmującej działki [...] i [...], tworząca drugą linię zabudowy, bez powiązania z jakimkolwiek innym budynkiem istniejącym już na tym obszarze;
- - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0,26;
- - szerokość elewacji frontowej: 7m - 9m;
- - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu bądź attyki: do 4m od poziomu istniejącego gruntu;
- - geometria dachu: dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych w zakresie 40-45°, kalenicy zwróconej prostopadle do frontu działki (ul. [...]) i maksymalnej wysokości 8 m od poziomu istniejącego terenu.
Jednocześnie, jak wynika z treści uzasadnienia uzgadnianej decyzji oraz załączonej do niej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji, średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dla analizowanego obszaru wynosi 0,16.
W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że na obszarze planowanej inwestycji historyczne jednorodzinne budynki w zabudowie bliźniaczej oraz współczesne budynki jednorodzinne zlokalizowane są we frontowej, przyulicznej części działek, tworząc czytelne, porządkujące przestrzeń, obowiązujące linie zabudowy. W pozostałej część działki, co do zasady, są niezabudowane obiektami mieszkalnymi (za wyjątkiem drugiego budynku mieszkalnego na działce [...], do którego powstania odniósł się w pełni organ I instancji w treści swojego postanowienia) a jedynie nielicznymi budynkami gospodarczymi. Jest to zgodne z historyczną koncepcją zagospodarowania tego obszaru jako ogrodów przydomowych, zapewniających mieszkańcom wysoki komfort życia zgodnego z naturą na przedmieściach zatłoczonych aglomeracji. Osiedle stanowi zatem typowy przykład wcielenia w życie ogólnej koncepcji miasta-ogrodu, z zabudową mieszkalną w zieleni, ze zdecydowaną przewagą powierzchni biologicznie czynnej, na działkach tworzących uporządkowany układ podziałów własnościowych.
W przypadku osiedla [...], w analizowanym kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...], są to - co do zasady - regularne działki na planie prostokąta, jednym z krótszych boków przylegające do linii pasa drogowego. Działka [...] została wtórnie wydzielona z takiej jednostki funkcjonalnej jaką tworzyła wraz z działką [...] w ciągu działek po wschodniej stronie ulicy [...].
Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji przewiduje, między innymi, faktyczne utworzenie drugiej linii zabudowy w głębi historycznej działki [...], na wyodrębnionej z naruszeniem historycznego układu podziałów własnościowych działce [...]. Dopuszczenie do lokalizacji budynku na terenie pierwotnie przeznaczonym pod zieleń ogrodową lub zabudowę gospodarczą, w sposób prowadzący do wytworzenia się drugiej linii zabudowy w głębi kwartału ulic [...], [...], [...] i [...], jest zatem działaniem godzącym w chronione wartości zabytkowe tego obszaru i nie może zostać zaakceptowane przez służby konserwatorskie, które zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2, 3 i 6 obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględniania zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.
Odnosząc się do treści zażalenia Minister wskazał, że organy konserwatorskie nie dokonują oceny ustaleń przedłożonego projektu decyzji wyłącznie w oparciu o historię danego miejsca, ale odnosząc historyczne wartości przestrzenne do stanu obecnego i określając precyzyjnie istniejące obecnie wartości zabytkowe danego obszaru. I właśnie wpływ konkretnego zamierzenia, w tym przypadku ustaleń zawartych w uzgadnianym projekcie decyzji, na wskazane i chronione wartości, zarówno dopuszczonym wysokim udziałem zabudowy w ogólnej powierzchni działki, ale przede wszystkim naruszeniem istoty chronionego układu urbanistycznego z jego historycznymi liniami zabudowy oraz historycznym rozplanowaniem i sposobem zagospodarowania działek. Równocześnie organy konserwatorskie uprawnione są do orzekania jedynie w granicach swoich kompetencji, dlatego proces ustalania warunków zabudowy przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie podlega ich ocenie.
Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m in., że historyczny układ urbanistyczny wskazany przez organy nie jest zabytkiem w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, który to rejestr statuuje prawne a nie faktyczne pojęcie zabytku. Podkreślił także, że organy obu instancji w uzasadnianiach wydanych przez siebie decyzji przywołały stan faktyczny, nie wyjaśniły jednak dlaczego obszar ten nie został wpisany do rejestru zabytków.
Nadto skarżący wskazał na naruszenie przez organy art. 7 do 10 kpa polegające na zaniechaniu wykonania obowiązków tymi przepisami nałożonymi.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy administracji w sposób prawidłowy zaś interpretacja przepisów prawa i sposób ich zastosowania nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego. Minister Kultury w ocenie Sądu dokonał wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Celowi temu służy przewidziane w art 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 u. p. z. p. wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską dopiero po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej podporządkowana jest ścisłym wymogom konserwatorskim.
Zaznaczyć w tym miejscy należy, że uzgodnienia można dokonać jedynie w ramach kompetencji organu uzgodnieniowego. Tak więc zarówno [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak i działający jako organ odwoławczy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy nie mogą wyjść poza ustawowo określony zakres uzgodnienia. Innymi słowy: dokonują uzgodnienia wyłącznie w zakresie swoich kompetencji wyznaczonych przez miarodajne w tej mierze przepisy prawa materialnego. Jest bowiem oczywiste, że jeżeli przepis uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska (uzgodnienia) przez inny organ, to stanowisko to nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz tylko tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu uzgadniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r., V SA 2699/96, ONSA 1998 nr 4, poz. 123 z aprobującą glosą J. Borkowskiego oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 408/07, LEX nr 338871).
Zakres kompetencji organu konserwatorskiego jest wyznaczony przez przepisy ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z art. 1 tej ustawy określa ona przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz finansowania prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. Opieka nad zabytkami stosownie do art. 4 ustawy o ochronie zabytków w szczególności polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:
- 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;
- 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;
- 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;
- 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;
- 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;
- 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.
Sąd stwierdza, że nie można się zgodzić z zarzutami skargi, że historyczny układ urbanistyczny wskazany przez organy (na terenie, którego planowana jest inwestycja) nie jest zabytkiem w rozumieniu art. 7 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, który to rejestr statuuje zdaniem skarżącego, prawne a nie faktyczne pojęcie zabytku.
Podkreśłić należy, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie, wynika z faktu, że działka o numerze [...] zlokalizowana jest na obszarze historycznego układu urbanistycznego osiedla [...] we [...], ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474) i jest przewidziany do umieszczenia w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu obowiązujących obecnie przepisów. Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z dnia 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 tej ustawy.
W ocenie Sądu prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu uzgadniającego, że planowana inwestycja narusza przepisy ustawy o ochronie zabytków poprzez zakłócenie porządku planistycznego w chronionej strefie.
Na ww. obszarze historyczne jednorodzinne budynki w zabudowie bliźniaczej oraz współczesne budynki jednorodzinne zlokalizowane są we frontowej, przyulicznej części działek, tworząc czytelne, porządkujące przestrzeń, obowiązujące linie zabudowy.
W pozostałej część działki, co do zasady, są niezabudowane obiektami mieszkalnymi - za wyjątkiem drugiego budynku mieszkalnego na działce [...], i jedynie nielicznymi budynkami gospodarczymi.
Jest to zgodne z historyczną koncepcją zagospodarowania tego obszaru jako ogrodów przydomowych, zapewniających mieszkańcom wysoki komfort życia. Osiedle stanowi przykład wcielenia w życie ogólnej koncepcji miasta-ogrodu, z zabudową mieszkalną w zieleni, ze zdecydowaną przewagą powierzchni biologicznie czynnej, na działkach tworzących uporządkowany układ podziałów własnościowych. W przypadku osiedla [...], w analizowanym kwartale zabudowy pomiędzy ulicami [...], [...], [...] i [...], są to - co do zasady - regularne działki na planie prostokąta, jednym z krótszych boków przylegające do linii pasa drogowego.
Zasadnie organ naczelny wskazał, że działka [...] została wtórnie wydzielona z takiej jednostki funkcjonalnej jaką tworzyła wraz z działką [...] w ciągu działek po wschodniej stronie ulicy [...].
Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji przewiduje, między innymi, faktyczne utworzenie drugiej linii zabudowy w głębi historycznej działki [...], na wyodrębnionej z naruszeniem historycznego układu podziałów własnościowych, działce [...]. Dopuszczenie do lokalizacji budynku na terenie pierwotnie przeznaczonym pod zieleń ogrodową lub zabudowę gospodarczą, w sposób prowadzący do wytworzenia się drugiej linii zabudowy w głębi kwartału ulic [...], [...], [...] i [...], byłoby działaniem godzącym w chronione wartości zabytkowe tego obszaru i zasadnie nie zostało zaakceptowane przez służby konserwatorskie, które zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2, 3 i 6 obowiązane są do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków.
To właśnie wpływ konkretnego zamierzenia, w tym przypadku ustaleń zawartych w uzgadnianym projekcie decyzji, na wskazane i chronione wartości, zarówno dopuszczonym wysokim wskaźnikiem zabudowy w ogólnej powierzchni działki, ale przede wszystkim naruszeniem istoty chronionego układu urbanistycznego z jego historycznymi liniami zabudowy miał wpływ na negatywne stanowisko organów konserwatorskich.
W tej sytuacji negatywne stanowisko organów konserwatorskich jest całkowicie zrozumiałe i zgodne z prawem.
Nie jest także uzasadniony, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7-10 k.p.a.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze.
Postanowienia organów obu instancji nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując, w ocenie Sądu organy administracji (I i II instancji) nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęły niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu zaskarżonych postanowień organy nie naruszyły też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.