Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", organ II instancji") uchyliło postanowienie Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek", "organ I instancji") z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa wydanego w sprawie o sygn. [...] i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.
Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
Pismem z dnia 15 maja 2015 r. Zarząd [...] wystąpił do [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i zjazdu z ul. [...] na teren nieruchomości, na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., Marszałek odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...], który utracił moc z dniem [...] grudnia 2003 r., teren planowanej inwestycji znajduje się w rezerwie terenu wskazanej w miejscowym planie obowiązującym poprzednio dla inwestycji celu publicznego - ponadlokalnej trasy drogowej ekspresowej (Trasy [...]) i drogi klasy Gt (ul. [...]).
Na powyższe postanowienie zażalenie do SKO, wniósł p. A. S. (dalej: "Strona", "Skarżący"). Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez nieustalenie i w konsekwencji nierozpatrzenie szczegółowych kwestii związanych z budową drogi ekspresowej (trasy [...]), a także naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: "upzp"), poprzez ich nieprawidłową wykładnię.
Skarżący wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisma Kierownika Projektu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia 3 grudnia 2014 r. wraz z załącznikami, na okoliczność braku kolizji planowanej inwestycji z trasą [...] we wszystkich rozpatrywanych wariantach jej lokalizacji.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., SKO uchyliło zaskarżone postanowienie Marszałka i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Marszałek odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji objętej wnioskiem.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Zarząd [...] orzekł o odmowie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i zjazdu z ul. [...] na teren nieruchomości, na działkach nr [...], [...], [...], [...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] na terenie [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wnioskiem z dnia z 14 marca 2018 r. [...] ponownie zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem w bryle budynku oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe i zjazdu z ul. [...] na teren nieruchomości- na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w [...].
Po przeanalizowaniu załączonej do ww. wniosku dokumentacji, w tym wypisu z Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r., który utracił moc z dniem [...].12.2003 r., organ I instancji stwierdził, że teren objęty wnioskiem znajduje się w projektowanych liniach rozgraniczających węzła drogowego planowanej trasy ekspresowej obszarowej (kl. Eo) tj. [...] inwestycji celu publicznego oraz trasy głównej tranzytowej (kl. Gt) - [...] (Ustalenie ogólne Nr [...] dotyczące systemu drogowego).
Marszałek stwierdził, że istnieje kolizja projektowanej Trasy [...] inwestycji z rezerwą pod zadania ponadlokalne, ustanowione w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...]. Ponadto organ I instancji zauważył, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...], uchwalony Uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. (Dz. U. [...] z [...].07.2014 r. poz. [...]) - w ramach rozwoju [...], ustala realizację Miejskiej Obwodnicy [...], w tym Trasy [...]. W ocenie Marszałka zamiar realizacji inwestycji budowlanej, której dotyczy postępowanie, pozostaje w kolizji z zadaniami, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Marszałek, powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 10a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz fakt, iż projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z ponadlokalnym zadaniem celu publicznego, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. odmówił uzgodnienia w/w projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządu województwa.
Nie zgadzając się z powyższym, w dniu 30 marca 2018 r. p. A. S. wniósł zażalenie.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie i orzekło o umorzeniu postępowania przed organem I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a upzp w zw. z art. 64 upzp, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 oraz art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Dokonując analizy przedmiotowej sprawy SKO zauważyło, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Marszałek Województwa [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie. Organ podkreślił przy tym, że postanowienie ostateczne ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Organ wskazał, że tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy.
W ocenie SKO wyżej wskazana tożsamość ma miejsce w niniejszej sprawie, w związku z czym organ II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a, bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem.
Powyższe postanowienie p. A. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu:
- 1. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji mimo, iż wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie incydentalne w sprawie, co powoduje iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
- 2. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w wyniku wyjścia poza przedmiot zaskarżenia i orzeczenie o zakończeniu całego postępowania przez jego umorzenie co skutkowało tym, iż Skarżący został pozbawiony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jego sprawy w pełnym zakresie przez dwa organy administracji publicznej, co w konsekwencji sprawia, iż zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a jako roszczenie ewentualne wniósł o jego uchylenie.
W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w zaistniałej sytuacji zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w sprawie występuje już prawomocne postanowienie o identycznej treści, a mianowicie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. Jednakże, niedopuszczalne było umorzenie całego postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Umorzenie postępowania I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. jest niedopuszczalne w toku postępowania zażaleniowego. Decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niezakończonej jeszcze decyzją organu I instancji rażąco narusza art. 138 k.p.a., jest więc nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie dotyczącej zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania sądy administracyjne jednoznacznie wskazywały, iż wówczas organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie kontroluje tylko pewien fragment postępowania administracyjnego, tj. ma wyłącznie kompetencje do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w sprawie zawieszenia.
Organ odwoławczy nie może wówczas wyjść poza przedmiot zaskarżenia i rozstrzygnąć sprawę co do meritum, albo orzec o zakończeniu postępowania przez jego umorzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było uprawnione wyłącznie do rozpoznania zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało wyłączne kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a zatem czy w świetle przepisów były podstawy prawne do ponownej odmowy uzgodnienia projektu. Zdaniem strony nie ulega wątpliwości, iż SKO nie było właściwe do wkroczenia w rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżone postanowienie. Dlatego też, umorzenie postępowania w I instancji przez organ II instancji przy okazji rozpoznania zażalenia na postanowienie incydentalne jest niedopuszczalne.
Stanowi bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. i rażąco narusza powołany przepis art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący podniósł, że organy pierwszej instancji i organy odwoławcze tworzą tok instancji administracyjnych, zgodnych z zasadą ogólną dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustanowioną w art. 15 k.p.a. Organ administracji publicznej powołany do rozpatrzenia sprawy w pierwszej instancji będzie się nią zajmował po raz pierwszy, będzie rozpatrywał od podstaw. Z kolei organ drugiej instancji działa jako odwoławczy, a postępowanie odwoławcze może się toczyć tylko i wyłącznie po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Organ drugiej instancji jest powołany do ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym, a więc w tym samym zakresie co organ pierwszej instancji. Jednostka ma bowiem prawo do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy w pełnym zakresie przez dwa organy administracji publicznej - najpierw przez organ niższego stopnia w ich strukturze organizacyjnej, a następnie przez organ stopnia wyższego.
Umorzenie całego postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. sprawiło, iż Skarżący został pozbawiany zbadania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Takie postępowanie rażąco narusza art. 15 k.p.a. Tym samym, postanowienie organu odwoławczego dotyczące kwestii, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważne z przyczyny rażącego naruszenia prawa art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Co więcej, do podobnych wniosków można dojść analizując przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem umorzenie postępowania następuje przez wydanie decyzji. Według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy umarza postępowanie w I instancji w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji w całości lub części. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. nie stwarza podstawy do umorzenia przez organ odwoławczy postępowania w I instancji w wypadku, gdy przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego jest tylko zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że uchylając postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r., orzeczono o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, tj. Marszałkiem Województwa [...] jako organem uzgadniającym, z uwagi na fakt, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ I instancji odmówił już ostatecznie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Ponadto zaznaczono, że zaskarżonym postanowieniem SKO nie umorzyło postępowania przed [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż nie było ono przedmiotem postępowania przed Kolegium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.
Skarżący uważa, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie podstawy do jego uchylenia z uwagi na to, iż umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji mimo, iż wydanie takiego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne w toku rozpatrywania zażalenia na postanowienie incydentalne w sprawie oraz, że wykroczono poza przedmiot zaskarżenia i bezprawnie orzeczono o zakończeniu całego postępowania przez jego umorzenie.
Zdaniem Sądu analiza treści złożonej skargi, w szczególności jej zarzutów wskazuje na to, że strona błędnie odczytuje treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Strona uważa, że zaskarżonym postanowieniem umorzono postępowanie główne toczące się przed [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji skarżącego.
Tymczasem treść zaskarżonego postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazuje, że organ ten uchylił postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2018 r. i orzekł o umorzeniu postępowania przez tym organem, tj. Marszałkiem Województwa [...] jako organem I instancji, który orzekał w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.
Stało się tak dlatego, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., organ I instancji, tj. Marszałek Województwa [...], odmówił już wcześniej ostatecznie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji strony. Postępowanie więc w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe.
Z sentencji, jak i z uzasadnienia postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2019 r. wynika, że orzeczeniem tym organ II instancji nie umorzył postępowania przed [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego, tylko umorzył postępowanie przed Marszałkiem Województwa [...].
Zdaniem Sądu strona odczytuje zakres zaskarżonego postanowienia w oderwaniu od jego rzeczywistej treści.
Wprawdzie skarżący w skardze przyznaje, że: "w zaistniałej sytuacji zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż w sprawie występuje już prawomocne postanowienie o identycznej treści, a mianowicie postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 roku", jednakże nie mając ku temu podstaw twierdzi, że umorzono całe postępowanie, a nie tylko ponownie procedowane postępowanie wpadkowe - w przedmiocie uzgodnienia z Marszałkiem Województwa [...] projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że SKO wykroczyło po za zakres postępowania, gdyż orzekło ono tylko w przedmiocie postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego. Wbrew twierdzeniu strony nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ nie orzekał w zakresie postępowania toczonego przed [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji skarżącego.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.