Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 22 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1472/13

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Główny Geodeta Kraju stwierdził niedopuszczalność odwołania B.P. i M.P. od pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] (dalej "PWINGiK") z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...].
2. II. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy:
3. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. B.P. i M.P. (dalej "skarżący") zwrócili się do PWINGiK ze skargą na "działalność Wydziału Geodezji Urzędu Miasta T.".
4. 2. PWINGiK w odpowiedzi na powyższą skargę w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. poinformował skarżących, że Prezydent Miasta T. (dalej "Prezydent") odmawiając ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawy działki nr [...] położonej w obrębie [...], m. T. udzielił im wyczerpujących wyjaśnień. Odmowę ujawnienia w ewidencji umowy dzierżawy z dnia [...] października 1980 r. Prezydent uzasadnił brakiem przedłożenia przez wnioskodawców stosownej umowy dzierżawy i zgodnego wniosku obu stron tej umowy, stosownie do przepisów § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Na tej podstawie PWINGiK stwierdził, że działanie Prezydenta w przedmiotowej sprawie było prawidłowe, a skarga w tym zakresie jest bezzasadna. Dodatkowo poinformowano skarżących, że do kompetencji organów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego nie należy ustalenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek podatkowy dotyczący działki nr [...] oraz ocena prawidłowości postępowania spadkowego dotyczącego przedmiotowej działki.
5. 3. Skarżący wystąpili do Głównego Geodety Kraju z pismem z dnia [...] lutego 2013 r. zatytułowanym "odwołanie od decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w R. z dnia [...].02.2013 r. zawartej w piśmie [...] dotyczącej uznania naszej skargi na działalność Wydziału Geodezji w T. z dnia [...] stycznia 2013 r. za bezzasadną".
6. 4. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Główny Geodeta Kraju zwrócił się do skarżących o wyjaśnienie, czy wskazane podanie należy traktować jako odwołanie w rozumieniu Rozdziału 10 Działu II k.p.a. od pisma PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r., czy jako skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. na niewłaściwe załatwienie sprawy przez PINGiK.

Organ pouczył jednocześnie skarżących o treści art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 227 k.p.a., określającego szczegółowo, co może być przedmiotem skargi.

5. W odpowiedzi na wezwanie Głównego Geodety Kraju skarżący wyjaśnili, że pismo z dnia [...] lutego 2013 r. jest odwołaniem od decyzji PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r., stanowiącej zdaniem skarżących merytoryczną odpowiedź na złożone przez nich żądanie uznania ich za "prawnych posiadaczy - władających działką rolną o nr ew. [...] w T. - [...]".

III. Mając na względzie przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy Główny Geodeta Kraju zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność odwołania, wywodząc, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołania przysługują jedynie w stosunku do decyzji administracyjnych. Pismo PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r. nie stanowiło decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a. Przedmiotowe pismo jest jedynie zawiadomieniem skarżących o sposobie załatwienia ich skargi na działalność Wydziału Geodezji Urzędu Miasta T., zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a.

Z tych też powodów odwołanie skarżących jako złożone w stosunku do pisma nie posiadających cech decyzji administracyjnej określonych w art. 10 7 § 1 k.p.a. należało uznać za niedopuszczalne.

1. IV. B.P. i M.P. wnieśli skargę do Sądu na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] maja 2013 r., zarzucając mu naruszenie art. 10 i 107 k.p.a.

W ocenie skarżących stanowisko PWINGiK przedstawione w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. w istocie stanowi decyzję administracyjną, od której przysługiwało im odwołanie. Zdaniem skarżących brak merytorycznego rozpoznania złożonego przez nich wniosku o ujawnienie w ewidencji gruntów umowy dzierżawy działki nr [...] położonej w [...] pozbawia ich prawa do odwołania, a tym samym rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji.

1. V. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
2. a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
3. b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
4. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
5. 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
6. 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób upoważniający Sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wymaga wzięcia pod uwagę następujących uregulowań:
2. 1. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie jedynie w stosunku do decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji.
3. 2. Stosownie zaś do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji.
4. 3. Z kolei w myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie sprawy. W doktrynie zauważa się, że skarga, o której mowa w art. 227 K.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego albo też nie mogą stanowić podstawy powództwa lub wniosku zmierzającego do wszczęcia postępowania sądowego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1636/97).
5. 4. Zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi stosownie do art. 238 § 1 k.p.a. powinno zawierać: oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi lub, jeżeli zawiadomienie sporządzone zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
6. 5. W myśl z kolei art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. zawiadamia się skarżących.
7. 6. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Termin niedopuszczalność odwołania nie został przez ustawodawcę zdefiniowany, nie mniej jednak jedną z niekwestionowanych przesłanek niedopuszczalności odwołania jest taka sytuacja, w której ten środek zaskarżenia nie przysługuje.

1. VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w świetle wskazanych wyżej uregulowań prowadzi do następujących wniosków.
2. 1. W ocenie Sądu, skierowane do skarżących pismo PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r. nie jest decyzją, od której przysługuje odwołanie. Nie rozstrzyga ono bowiem o prawach lub obowiązkach skarżących. Analiza treści przedmiotowego pisma potwierdza, że jest to pismo informacyjne, które może być kwalifikowane jako udzielenie informacji o sposobie załatwienia przez Prezydenta Miasta T. wniosku skarżących o ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków umowy dzierżawy działki nr [...] położonej w obrębie [...], m. T.
3. 2. Pismo to nie zawiera elementów władczego rozstrzygnięcia, które wpisywałoby się w sprawę administracyjną podlegającą załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy uzupełniająco wyjaśnić, że w trybie decyzji administracyjnych, na podstawie przepisów k.p.a. załatwiane są sprawy, w odniesieniu do których przepisy przewidują wydanie decyzji administracyjnej (albo niekiedy postanowienia), a nie wszystkie sprawy, gdzie wnioskodawca oczekuje od organu zajęcia określonego stanowiska albo podjęcia określonych działań.
4. 3. Słusznie Główny Geodeta Kraju uznał, że pismo PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r. jest jedynie zawiadomieniem skarżących o sposobie załatwienia ich skargi, zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. Sformułowane przez skarżących zarzuty dotyczące działalności Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w T. miały charakter skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. i wymagały rozpoznania zgodnie z przepisami działu VIII K.p.a.
5. 4. Podkreślić należy, że Główny Geodeta Kraju zwrócił się do skarżących o sprecyzowanie pisma zatytułowanego "Odwołanie od decyzji" informując skarżących o treści przepisów postępowania administracyjnego, jak również o tym, że odwołanie przysługuje jedynie od decyzji. Organ podejmując działania zmierzające do ustalenia faktycznej woli strony odnośnie do toczącego się postępowania, wykonał jednocześnie ciężący na nim z mocy art. 9 k.p.a. obowiązek informowania strony.
6. 5. Skarżący w odpowiedzi na powyższe wskazali, że pismo ich stanowi odwołanie od decyzji PWINGiK z dnia [...] lutego 2013 r. Wiążąc te informacje z wynikającą z przepisów prawa niedopuszczalnością wniesienia odwołania w trybie procesowym, od pisma nie będącego decyzją administracyjną, słusznie Główny Geodeta Kraju, jako organ drugiej instancji, uznał, że pismo skarżących zatytułowane "odwołanie" jest niedopuszczalne.
7. IX. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.