Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 31 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1490/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. W. oraz B. W. od decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku garażowego i zmiany sposobu jego użytkowania na budynek warsztatowy na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu geodezyjnego nr [...] przy ul. [...] w [...] - na podstawie art 138 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ww. odwołujący przede wszystkim zarzucili organowi pierwszej instancji brak szczegółowej analizy sąsiednich działek, błędne ustalenie obszaru analizy (działka nr [...] o podobnym wskaźniku powierzchni zabudowy znalazła się poza tym obszarem) i przyjęcie do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy nieruchomości znacząco różniących się od działki nr [...].

Ponadto zarzucono przyjęcie bez dowodu, że inwestycja może wprowadzać uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy mieszkalnej. W odwołaniu wskazano także, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy działki [...], przez przyjęcie łącznej powierzchni zabudowy mieszkalnej i gospodarczej, wynoszącej 180m2 i 95m2, podczas gdy do wyliczenia tego wskaźnika przyjmuje się wielkość powierzchni zajętej przez budynek, czyli ok.140m2, w przypadku budynku mieszkalnego, a nie łączną jego powierzchnię użytkową 180m2, co spowodowała rażące zawyżenie tego wskaźnika, podczas gdy mieści się on w ramach ustalonych przez organ. Wskazano także, że w obszarze analizowanym budynki zlokalizowane są również bezpośrednio w granicy czy też w minimalnej odległości od niej (działki nr [...]). Końcowo wskazano również, że organ I instancji "pominął właścicieli nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, czym naruszył art. 28 k.p.a. Działka [...] oraz [...] objęte są współwłasnością B. W., S. W. oraz Z. F., prowadzona dala nich jest jednak księga wieczysta [...]. Tak więc nieruchomością sąsiednią dla planowanej inwestycji jest działki [...], której właściciel nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu.".

Rozpatrując powyższe odwołanie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z wnioskiem inwestora, planowana inwestycja miałaby polegać na rozbudowie budynku garażowego - dostawienie od frontu konstrukcji stalowej (wiaty) na stopach fundamentowych, pokrytej na ścianach dwuwarstwowymi płytami (blacha i styropian) oraz zmianie sposobu jego użytkowania na budynek warsztatowy. Wniosek ten związany jest z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniem wyjaśniającym w zakresie samowoli budowlanej, polegającej na dostawieniu do budynku garażowego obiektu o konstrukcji drewnianej (ściana frontowa z dwiema bramami garażowymi przylega do ogrodzenia rzeczonej nieruchomości). W obiekcie tym prowadzona jest działalność warsztatowa (naprawa samochodów).

Organ odwoławczy uznał, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Po pierwsze z uwagi na to, że za front działki planowanej pod wnioskowaną inwestycję przyjęto szerokość tej działki od ul. [...], gdzie jest główny wjazd. Po drugie, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, została zachowana z każdej strony minimalna odległość, tj. trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem, lecz nie mniej niż 50 m, powodując, że wyznaczony obszar ma w miarę regularne granice, zaś w jego centrum znajduje się działka wnioskowana pod rozbudowę.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ wyjaśnił, że niewątpliwie obszar przyjęty do analizy może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Niemniej wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości musi znajdować uzasadnienie w realiach konkretnej sprawy, a także być powiązane z ochroną istniejącego ładu przestrzennego z jednej, a z zasadą swobody zabudowy i zagospodarowania nieruchomości z drugiej strony.

Burmistrz jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podał zawyżony wskaźnik łącznej powierzchni zabudowy (52%), niezgodność z przepisami ustawy Prawo budowlane (sposób usytuowania budynku warsztatowego w odległości 40 cm od granicy i na granicy dziatek budowlanych wymaga uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych), a także niespełnienie wymagań dotyczących ochrony osób trzecich: inwestycja może wprowadzać uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje itp. ze względu na bezpośrednie zbliżenie do istniejącej zabudowy mieszkalnej na działce [...].

Kolegium uznało, że podniesione przez Burmistrza przesłanki do wydania decyzji odmownej budzą istotne wątpliwości.

Organ odwoławczy wskazał, że po pierwsze, przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza dotyczyła jedynie wybranych działek, zabudowanych podobnie, tj. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, co z pewnością wpłynęło na wyliczone wskaźniki, w tym średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Po drugie, wydaje się, że rację mają odwołujący, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ pierwszej instancji intensywności zabudowy na działce planowanej pod inwestycję, poprzez zsumowanie błędnie przyjętych powierzchni istniejącej zabudowy mieszkaniowej (180 m2) oraz zabudowy gospodarczej (95 m2), a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie wskaźnika zabudowy na omawianej działce na poziomie 52%. Analiza załącznika graficznego dołączonego do zaskarżonej decyzji daje bowiem podstawy do uznania, że wskazane wyżej parametry są zawyżone i niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż budynek mieszkalny ma powierzchnię mniejszą (o ok. 40 m2), niż to wskazał organ pierwszej instancji.

Odnosząc się do podniesionych problemów związanych z możliwą uciążliwością prowadzonej działalności usługowej (hałas, wibracje itp.), w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń. Organ zwrócił uwagę, że brak jest bowiem przeanalizowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jeśli chodzi o spełnienie norm hałasu, lecz przede wszystkim problematyka poziomu emisji hałasu nie mieści się w zakresie analizy i oceny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy, co wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Organ odwoławczy wskazał też odnosząc się do lokalizacji dobudówki w odległości 40 cm od granicy działki, że taka lokalizacja jest możliwa wówczas, gdy jest elementem ładu przestrzennego, tj. stanowi kontynuację sposobu zabudowy w terenie analizowanym i gdy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z sąsiednimi terenami. Skoro na analizowanym terenie istnieje zabudowa w granicy działki - jak na to wskazują Skarżący w odwołaniu, to planowana inwestycja może okazać się dopuszczalna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości sytuowania budynku w granicy, jako że w sposób oczywisty ogranicza sposób zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej, powinno mieć charakter wyjątkowy i uzasadniony szczególnymi okolicznościami wynikającymi z zastanego na gruncie, utrwalonego i powszechnie występującego na danym terenie sposobu zabudowy w obszarze analizowanym.

Okoliczności te winny być zatem przedmiotem zarówno analizy sporządzanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., jak i oceny organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy obejmuje on swym orzeczeniem dopuszczenie możliwości posadowienia objętego wnioskiem budynku w granicy.

W tej sytuacji, wobec nierzetelnie przeprowadzonej analizy obszaru, należało zdaniem Kolegium uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Z. F. nie zgadzając się z powyższym wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
2. - art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy;
3. - art. 6 i 8 k.p.a., przez nakazanie organowi pierwszej instancji dokonywanie ocen i ustaleń w zakresie posadowienia naniesień w granicy działki, co do których nie ma prerogatyw ustawowych, a konsekwencji ograniczanie prawa własności Skarżącej i naruszenie zasady zaufania uczestnika postępowania do organów administracji publicznej przez niezachowanie zasady równości i proporcjonalności.
4. 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 59 ust. 1 w zw. z 61 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, iż organ pierwszej instancji niewłaściwie ustalił wskaźnik intensywności zabudowy oraz przez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy pozwala na wyrażanie zgody na legalizację naniesień 40 cm od granicy działki.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Strona podniosła, że odnosząc się do pierwszego podniesionego przez Kolegium naruszenia w zakresie niewłaściwie wskazanej powierzchni budynku mieszkalnego wskazać należy, iż Kolegium nie wyjaśniło w oparciu o jakie środki dowodowe dokonało analizy załącznika graficznego i na jakiej podstawie uznało, iż parametry są zawyżone o około 40 metrów kwadratowych tj. w jaki sposób została przeprowadzona analiza załącznika graficznego, który sporządzany jest przez osoby posiadające stosowne uprawniania, by uwzględnić zarzut zawyżonej powierzchni. Organ nie wyjaśniał, które budynki uznał za mieszkalne, a które nie w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy, a mimo tego uwzględnił zarzuty wnioskujących i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, chociaż postępowanie to winno mieć miejsce przed organem drugiej instancji.

Dodatkowo Strona zwróciła uwagę, że Odwołujący wskazują na powierzchnię zabudowy mieszkalnej i gospodarczej bez jej dokładnego opisu i lokalizacji na działce, gdy z akt sprawy wynika prowadzenie warsztatu samochodowego bez zmiany przeznaczenia. W konsekwencji funkcja gospodarcza/usługowa na wskazanym terenie w ramach legalnej zabudowy w tym zakresie nie występuje, a wnioskowanie o zmianę sposobu użytkowania po jej dokonaniu winno skutkować umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Przy czym przy założeniu uprzedniego wystąpienia o zmianę sposobu użytkowania przed dokonaniem tej zmiany decyzja o warunkach zabudowy winna być odmowna, gdyż na analizowanym obszarze (ustalonym poprawnie w ocenie Kolegium) nie występuje działalność wskazanego rodzaju. Zdaniem skarżącego funkcja towarzyszącą i uzupełniającą do występującej zabudowy mieszkalnej mogą być garaże, a nie prowadzenie warsztatu samochodowego.

Poza tym wskazana działalność gospodarcza jest działalnością określaną jako uciążliwa, w tym z założenia emitującą hałas. Tym samym trudno podzielić przekonanie, a by doszło do błędnego przeliczenia wskaźnika intensywności zabudowy

Wskazano także, iż Kolegium wadliwie nakazało organowi pierwszej instancji analizę i ocenę lokalizacji budynku w granicy nieruchomości gruntowej, gdyż po pierwsze organ gminy nie posiada delegacji ustawowej w tym zakresie i wykonywałaby uprawnienia właściwego ministra dokonując oceny także w zakresie ewentualnych odstępstw od projektu, który nie jest przedmiotem rozpoznania na etapie procedury planistycznej. Po wtóre dochodzi do rażącego naruszenia zaufania jednostki do organu administracji w sytuacji, gdy skarżąca z jednej strony jako współwłaściciel nieruchomości z racji przysługujących jej praw nie może negować procedury planistycznej z uwagi na fakt, iż decyzja ta nie przyznaje praw do terenu, mimo, iż nie wyrażała zgody na budowę warsztatu samochodowego, nie godziła się na jego prowadzenie, nie miała wpływu na jego nielegalne wybudowanie, a na obecnym etapie Kolegium wiąże organ pierwszej instancji dokonywaniem ustaleń i ocen, co do których gmina nie ma ustawowych podstaw i co więcej ogranicza konstytucyjne prawo własności przysługujące Skarżącej, które jest respektowane na etapie postępowania prowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane.

Z powyższych przyczyn w ocenie wnoszącej sprzeciw brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, jak już wcześniej wspomniano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

W związku z przytoczonymi powyżej przepisami trzeba mieć jednak na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13, CBOSA). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18 (CBOSA), przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający.

Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy przekonująco wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Ponadto, stosując art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił mającej wpływ na wynik sprawy przede wszystkim kwestii możliwości usytuowania planowanej inwestycji w granicy działki, jak i w sposób budzący wątpliwości dokonał określenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy.

Odnosząc się do pierwszej kwestii należy wyjaśnić, że niezasadny jest zarzut dotyczący dopuszczalności rozstrzygania w niniejszym postępowaniu o możliwości usytuowania zabudowy na granicy działki. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1834/16 (publ. CBOSA), § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie – dopuszcza sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Aby zatem, budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ ma więc kompetencję do wskazania możliwości lokalizacji budynku w granicy działki.

Zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) wymaga bowiem dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. A zatem, jeżeli właściwe w sprawie decyzji o warunkach zabudowy organy administracyjne, na podstawie odpowiedniej, sporządzonej zgodnie z wymogami prawa analizy urbanistyczno-architektonicznej, zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku na danej działce przy granicy z działką/ami sąsiednią (sąsiednimi) jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne.

Zadaniem właściwego organu, w myśl postanowień u.p.z.p. - w przypadku zamierzonej zabudowy w granicy - jest ustalenie, czy inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Istotne jest także, to czy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni, co oznacza powinność ustalenia, czy na obszarze objętym analiza występuje zabudowa w granicy jako pewna prawidłowość stanowiąca o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli takiej kontynuacji nie ma, to ustalenie zabudowy w granicy wymaga wskazania innych określonych prawem wartości przestrzeni, którym ewentualnie służy takie rozstrzygniecie. Wnioskowanie w tym zakresie powinno uwzględniać wymogi zawarte w art. 7 k.p.a.

Należy podkreślić, że na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie dopuszczenia możliwości lokalizacji budynku w granicy działki powinny zostać w sposób szczegółowy wskazane motywy takiego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, że takie rozstrzygniecie jest dopuszczalne przy udokumentowanym ustaleniu, że inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku w granicy będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, że charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Nie wystarczające jest zatem wskazanie przez organ I instancji, że sposób usytuowano budynku warsztatowego w odległości od granicy i na granicy działek wymaga uzyskania odstępstwa do przepisów ustawy prawo budowlane (część tekstowa analizy urbanistycznej).

Poza tym należy podkreślić, że rozstrzygnięcie organu ustalającego warunki zabudowy nie jest prowadzone w oparciu o warunki techniczne i przepisy regulujące warunki techniczne dotyczące obiektów budowlanych, w tym w zakresie ich lokalizacji, nie mają zastosowania. Pod tym względem należy zgodzić się z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie stosuje się przepisów regulujących warunki techniczne jako wyznaczniki parametrów pozwalających oznaczyć cechy planowanej zabudowy. Badając dopuszczalność lokalizacji obiektu w granicy na etapie ustalania warunków zabudowy, właściwy organ rozstrzyga o niej w oparciu o kryteria i w sposób ustalony przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie ład przestrzenny, a nie kryteria określone przepisami techniczno-budowlanymi.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że wyliczenie w § 2 rozporządzenia Ministra w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter przykładowy i nie wyklucza rozstrzygania o takiej cesze jak ewentualna dopuszczalność lokalizacji budynków w granicach działek. Zachowanie wymogów, do których odnosi się przykładowo § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - bada organ administracji archiektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że przeprowadzenie analizy tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Organ właściwy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego.

Odnosząc się do kwestii ustalenia wskaźnika wielkości zabudowy, to należy wskazać, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest jedynie obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić. Obliczany wskaźnik dotyczy wszak relacji pomiędzy zabudową na danej działce a jej powierzchnią.

Wyliczając obszar zabudowy co do zasady należy uwzględniać obszar zabudowany pod budynkiem mieszkalnym, a nie powierzchnię użytkową takiego obiektu.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że organ odwoławczy co prawda w sposób lakoniczny odniósł się do kwestii nieprawidłowego - jego zdaniem - określenia wskaźnika zabudowy, jednak mając na uwadze materiał zgromadzony w sprawie i zarzuty zawarte w odwołaniu wątpliwości wskazane przez Kolegium należy uznać za uzasadnione, a rozstrzygnięcie prawidłowe.

Z akt sprawy wynika, że odwołujący wskazali, że organ przyjął błędnie powierzchnię użytkową budynku 180m2 a nie wielkość rzeczywistej powierzchni zajętej przez budynek - 140m2. Z ustaleń organu I instancji wynika, że łączna powierzchnia zabudowy mieszkalnej i gospodarczej na działce [...] wynosząca 180m2 + 95m2 zajmuje 52% powierzchni zabudowy, natomiast z umowy darowizny (akt notarialny z [...] listopada 2014 r., Repertorium [...] numer [...]) znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że na działce [...] znajduje się murowany budynek mieszkalny o powierzchni 144m2 oraz murowany budynek z funkcjami transportu i łączności o powierzchni zabudowy 36m2.

W ocenie Sądu powyższe rozbieżności należy wyjaśnić, bowiem mają one istotny wpływ na wynik sprawy i ustalenie rzeczywistej powierzchni zajętej pod budynki będzie dopiero stanowiło podstawę do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Przedwczesne jest zatem uznanie, że przyjęte przez organ I instancji w zakwestionowanej decyzji wyliczenia w powyższym zakresie są przekonywujące i prawidłowe, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Kolejnym zagadnieniem kwestionowanym przez Stronę, a do którego organ w sposób wyczerpujący się nie odniósł, jest rozstrzygnięcie czy wnioskowana funkcja usługowa może być uznana za kontynuację dotychczasowych funkcji zabudowy istniejącej już w obszarze analizowanym lub jej funkcjonalne dopełnienie. Kwestia ta wiąże się z "zasadą dobrego sąsiedztwa". Zatem badając niniejszą sprawę organ pierwszej instancji powinien rozważyć ponowne zinterpretowanie pojęcie "działki sąsiedniej" i "kontynuacji zabudowy" poprzez dopuszczenie w zabudowie mieszkaniowej - jako funkcji uzupełniającej – funkcji usługowej (warsztatu samochodowego). W orzecznictwie sądowo – administracyjnym – przyjmuje się szerokie rozumienie tych pojęć: ani więc pojęcie "działki sąsiedniej" nie ogranicza się do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestycyjną, ani pojęcie "kontynuacji zabudowy" nie oznacza konieczności zabudowy identycznej z dotychczasową (por. wyroki WSA: II SA/Kr z dnia 30 listopada 2010r., II SA/Łd z dnia 16 listopada 2010r., II SA/Gd 496/10 z dnia 10 listopada 2010r., II SA/Bd 263/10 z dnia 22 czerwca 2010r., II SA/Bk 439/09 z dnia 6 maja 2010r. oraz NSA - II OSK 710/09 z dnia 6 maja 2010r.).

W zabudowie mieszkaniowej jest więc dopuszczalna zabudowa usługowa, pełniąca funkcję uzupełniającą (por. wyroki WSA: II SA/Łd 1024/10, II SA/Ke 616/10). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r., II OSK 943/09, "wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z powodu niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine u.p.z.p. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sąsiedztwie nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia". Rozważenie powyższej kwestii na obecnym etapie postępowania jest – zdaniem Sądu - przedwczesne, ponieważ dopiero po przeanalizowaniu szczegółowo zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, po odniesieniu się do już istniejącej na tym terenie działalności usługowej, będzie możliwe rozstrzygnięcie kwestii zachowania kontynuacji funkcji.

Dodać też należy, że Sąd podziela ocenę Kolegium, że zarzuty podnoszone w skardze dotyczące uciążliwości, hałasu i oddziaływania inwestycji nie są objęte przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.

Trzeba tez zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano na konieczność przeanalizowania ponownie analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, a następnie na obowiązek jej oceny przez organ pierwszej instancji. Zasadnie też wskazało na konieczność zbadania przesłanki kontynuacji funkcji terenu, jak i rozważenie możliwości ewentualnego dopuszczenia usytuowania przedmiotowej rozbudowy w granicy działki, uwzględniając istniejący układ urbanistyczny.

Dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji powinien również odnieść się do kwestii podniesionej w odwołaniu, dotyczącej braku udziału w niniejszym postępowaniu właściciela działki nr [...].

W konsekwencji słusznie organ odwoławczy uznał, że brak przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w opisanym powyżej zakresie, skutkował naruszeniem przepisów postępowania. Z kolei naruszenie ww. przepisów obligowało organ odwoławczy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Uchybienia te nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie organ odwoławczy zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu pierwszej instancji – jak wskazano powyżej - co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.