Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia A.K. utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister podał, że po rozpoznaniu wniosku Głównego Specjalisty w Wydziale Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu i Miasta [...] W. z dnia 9 maja 2014 r., [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.
Organ pierwszej instancji wskazał na wartości zabytkowego układu urbanistycznego Miasta Ogrodu [...] część zachodnia, stwierdzając, że planowana inwestycja oznaczałaby zniszczenie charakterystycznego, historycznego układu nieruchomości, będącego elementem w/w zabytku. Planowana jest realizacja nowego budynku w drugiej linii zabudowy, na terenie tradycyjnie niezabudowanym, przeznaczonym pod zieleń ogrodową z ewentualnymi, pojedynczymi budynkami gospodarczymi.
Zażalenie na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków złożyła A.K. podnosząc, że inwestycja o ustalonych w uzgadnianym projekcie decyzji parametrach jest zgodna z ładem przestrzennym tej części miasta. Skarżąca podniosła, że na analizowanym obszarze istnieją działki wtórnie podzielone, a lokalizacja nowego budynku w niczym nie ograniczy zieleni ogrodowej na działce oddalonej całkowicie od linii frontowej, co udowodniła rzetelna analiza dokonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Rozpoznając sprawę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską (między innymi poprzez wpis do rejestru zabytków) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Organ podniósł, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta-ogrodu [...] cz. zachodnia, ujętego w gminnej ewidencji zabytków [...] W. ogłoszonej w Zarządzeniu nr [...] r. Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...] W. Następnie Minister wyjaśnił, że stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Oznacza to, że na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta-ogrodu [...] cz. zachodnia ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność miedzy zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, jak też dominujące formy samej zabudowy, tworzącej układ przestrzenny historycznego założenia.
Minister podał, że historyczna, przedwojenna struktura w/w zabytku nie została zniszczona w czasie II wojny światowej i do dnia dzisiejszego zachowała wyraźnie czytelne przedwojenne rozwiązania komunikacyjne, przejrzystą siatkę ulic o różnych szerokościach obudowaną zabudową i obsadzoną zielenią. Na zabytkowym terenie wille jak i kamienice (budynki wielorodzinne) nie mają oficyn ani dostawionych prostopadle do bryły skrzydeł, są zlokalizowane we frontowej części działek, z jedną linią zabudowy usytuowaną w stałej odległości od ulicy. W pozostałej części działki pozostają niezabudowane (ewentualnie znajdują się tu niewielkie budynki gospodarcze), z przeznaczeniem na zieleń ogrodową, co stanowi praktyczną realizację jednego z podstawowych postulatów autora koncepcji miasta-ogrodu, E. H.: tworzenia osiedli wśród zieleni, dających wysoki komfort zamieszkania za względnie niską cenę (w chwili ich powstawania).
Same działki o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkalną mają, wszędzie tam gdzie pozwala na to ogólny plan osiedla, kształt harmonijnego prostokąta, zbliżoną do siebie powierzchnię i są zorientowane prostopadłe względem ulicy.
Minister stwierdził, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, powstała w wyniku dokonanego z pogwałceniem historycznych wartości planistycznych tego obszaru podziału pierwotnej działki [...] na dwie odrębne nieruchomości. Zdaniem Ministra nie zmienia to faktu, że oceniając dopuszczalność planowanego zamierzenia z konserwatorskiego punktu widzenia współczesne działki [...] i [...] należy postrzegać jako jedną historyczną parcelę, na której jest już zlokalizowany budynek w historycznej linii zabudowy i o przystających do skali zabudowy historycznej parametrach. Konkludując Minister stwierdził, że lokalizacja jakiegokolwiek nowego budynku mieszkalnego na tym obszarze stanowiłaby naruszenie jego zabytkowych wartości.
Na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę złożyła A. K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jego uchylenie.
Skarżąca podniosła, że działka nr [...], na której planowana jest inwestycja spełnia wymogi działki budowlanej i posiada pośredni dostęp do drogi publicznej. W skardze podniesiono, że Burmistrz [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1180/12, ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
Zdaniem skarżącej [...] Konserwator Zabytków zignorował zalecenia NSA oraz orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreśliła, że podział działki nr [...] nastąpił w 2007 r., a zatem na długo przed uznaniem tej części dzielnicy za zabytkową. Podniosła, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się 12 działek powstałych w wyniku wtórnych podziałów jak przedmiotowa działka np. działki przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz przy ul. [...], [...], [...],[...].
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji istnieje obowiązek uzgodnienia tej decyzji z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w tym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organu administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych.
Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego. Organ dokonujący uzgodnienia ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.
Wskazać należy, że kwestionowane postanowienia organów obu instancji zostały wydane po założeniu gminnej ewidencji zabytków oraz, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy toczy się od marca 2008 r., a więc zostało wszczęte znacznie przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474. Z tego też względu jednoznacznego ustalenia wymagało jakie obszary i obiekty znalazły się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej, mające powiązanie z nieruchomością skarżącej.
Zauważyć należy, że skoro, jak twierdzą organy obu instancji, ochronie podlega "historyczny układ urbanistyczny Miasta Ogrodu [...] część zachodnia", to tak określony obszar ochrony powinien znaleźć się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy zmieniającej. Ustalenia organów w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, jak również w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia, zwłaszcza, kiedy organ odwoławczy wskazał, że ochronie podlega również "zespół budowlany Miasta Ogrodu [...] część zachodnia". Wyjaśnienie tej kwestii jest rzeczą istotną z tego względu, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) definiują pojęcie historycznego układu urbanistycznego, jak również historycznego zespołu budowlanego (art. 13 pkt 12 i pkt 13 ustawy).
Nadto zauważyć należy, że organ występujący o uzgodnienie projektu decyzji, zarówno w projekcie decyzji (pkt 1.2), jak i w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. skierowanym do [...] Konserwatora Zabytków podał, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze "historycznego układu urbanistycznego Miasto Ogród [...] część wschodnia". Ponadto zaznaczyć należy, że Minister wskazał, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miasta-ogrodu [...] cz. zachodnia, ujętego w gminnej ewidencji zabytków [...] ogłoszonej w Zarządzeniu nr [...] r. Prezydenta Miasta [...]W. z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie założenia zabytków Miasta [...] W.. Zgodnie z § 2 tego zarządzenia do gminnej ewidencji zabytków miasta [...] W. włącza się karty adresowe wymienione w załączniku, zaś w myśl § 3 ust. 2 zarządzenie weszło w życie z datą podpisania.
Tymczasem z karty adresowej zabytku p.n. "Układ urbanistyczny Miasto-Ogród [...] (część zachodnia)", znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że została ona sporządzona [...] sierpnia 2012 r., a zatem po wejściu w życie w/w zarządzenia. W świetle tych okoliczności niejasny jest zakres ochrony konserwatorskiej w odniesieniu do wskazanego w projekcie decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji.
Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach sprawy nie pozwala na ocenę, że organy administracji publicznej w rozpoznawanej sprawie działały we właściwy i spójny sposób. W konsekwencji zastrzeżenia budzi cała argumentacja organów, gdyż w świetle zachodzących wątpliwości nie można stwierdzić: po pierwsze, kiedy działka skarżącej została objęta ochroną konserwatorską, a po drugie, zakresem przedmiotowym jakiego obszaru ochrony została objęta nieruchomość skarżącej. Bez ustalenia tych kwestii nie jest możliwe dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia.
Nadmienić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a, podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy. W konsekwencji uprzednich rozważań, należy stwierdzić, że organy nie ustaliły faktów istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku.