Uzasadnienie
W dniu 26 sierpnia 2009 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. wpłynął wniosek Województwa [....] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na modernizacji bocznicy kolejowej i budowie stacji/przystanku kolejowego na terenie Portu Lotniczego w [...] wraz ze skrzyżowaniem z drogą krajową nr [...].
W piśmie z dnia 28 października 2009 r., w odpowiedzi na wezwanie organu administracji z dnia 20 października 2009 r. oraz w związku z pismem Wojewody [...] z dnia 1 września 2009 r., wnioskodawca poinformował o doprecyzowaniu nazwy projektu, wskazując, że aktualna jego nazwa brzmi: Przebudowa i rozbudowa bocznicy kolejowej ze stacji kolejowej [...] do Portu Lotniczego w [...] oraz budowa stacji/przystanku kolejowego na terenie Portu Lotniczego w [...].
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i ustalił zakres raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, natomiast postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia raportu.
W piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 r. wnioskodawca poinformował organ administracji o zmianie usytuowania końcowego odcinka linii kolejowej wraz ze stacją kolejową, wskazując, że drobnym korektom będzie musiał ulec przebieg linii kolejowej, co spowoduje konieczność ingerencji w dodatkowe działki. Jednocześnie strona zwróciła się o potwierdzenie, czy wprowadzone zmiany nie powodują konieczności złożenia nowego wniosku.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. poinformował o obowiązkach wynikających ze zmian lokalizacyjnych, w tym o konieczności złożenia wniosku o zmianę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W piśmie z dnia 17 maja 2009 r. Województwo [...] przekazało Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w W. mapę z zaznaczonym przebiegiem inwestycji i zmianami, jakie nastąpiły w stosunku do lokalizacji przedstawionej na karcie informacyjnej przedłożonej wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponownie zwracając się o potwierdzenie, czy wprowadzone zmiany nie powodują konieczności złożenia nowego wniosku.
Organ administracji w piśmie z dnia 24 maja 2011 r. poinformował, że odpowiedzi na pytania wnioskodawcy udzielił już w piśmie z dnia 12 maja 2011 r.
Województwo [...] w piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. zwróciło się o zmianę wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując, że wnioskowana zmiana dotyczy: a) konstrukcji i usytuowania podziemnej stacji kolejowej [...] [...], b) częściowej zmiany przebiegu przebudowywanej bocznicy wraz ze zmianą działek pod budowę inwestycji, c) przebudowy skrzyżowania bocznicy z drogą krajową nr [...]. W rzeczonym piśmie wnioskodawca poinformował, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do uzyskania decyzji lokalizacyjnej przedsięwzięcia EURO 2012. Do pisma dołączono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. podjął zawieszone postępowanie.
W piśmie z dnia 29 września 2011 r. organ administracji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Województwo [...]w piśmie z dnia dniu 19 października 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 25 października 2011 r., przedstawiło poprawiony raport.
T. z siedzibą w W. w piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. (następnie także kilka innych organizacji ekologicznych) zgłosiło zamiar uczestnictwa na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.
Województwo [...] w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. poinformowało o konieczności zmiany nazwy projektu na Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] [...]. Wnioskodawca wyjaśnił, że zmiana nazwy spowodowana jest koniecznością dostosowania jej treści do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz dostosowaniem do właściwej nazwy [...] Portu Lotniczego [...], jako oficjalnej nazwy portu. Województwo [...] wskazało ponadto, że przewidywany termin zamiany rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć EURO 2012 zmieniającego nazwę projektu to marzec 2012 r. W rzeczonym piśmie strona poinformowała także o konieczności kolejnego zwiększenia zakresu inwestycji, wskazując działki ewidencyjne objęte zwiększeniem.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z dnia 19 marca 2012 r. wezwał do uzupełnienia dokumentacji niezbędnej w związku ze zamianą zakresu przedsięwzięcia.
Województwo [...] w piśmie z dnia 29 maja 2012 r. poinformowało, że jest w trakcie wykonywania aktualizacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a raport jest przedmiotem weryfikacji, która zostanie zakończona co najmniej do dnia 11 czerwca 2012 r. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że w dniu 29 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012, wprowadzające nazwę projektu: Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] Port Lotniczy ([...]) [...].
Przy piśmie z dnia 4 lipca 2012 r. wnioskodawca przedstawił autokorektę raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. w piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. wezwał Województwo [...] do uzupełnienia przedłożonego, zaktualizowanego raportu.
Wnioskodawca przy piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. przekazał aneks do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Potwierdził zarazem, że wskazana w przedłożonym, zaktualizowanym raporcie nazwa przedsięwzięcia jest zgodna z nazwą projektu wymienioną w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2012 r. i jest aktualną nazwą przedsięwzięcia w toczącym się postępowaniu. Jednocześnie zwrócił się o nadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] rudnia 2012 r. (znak: [...]), na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 6 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej również "ustawa o ocenach"), a także § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 204 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej również "K.p.a.), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] Port Lotniczy ([...]) [...] realizowanego w wariancie III.
W punkcie 4 organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że wydając decyzję wziął w szczególności pod uwagę, iż przedmiotowa inwestycja, realizowana w ramach projektu pod nazwą Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...]Port Lotniczy ([...]) [...], wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 ze zm.), zalicza się do takowych przedsięwzięć. Wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 decyzje administracyjne wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć EURO 2012 podlegają natychmiastowemu wykonaniu, a odwołania od nich wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Powyższe tłumaczy nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniosła Fundacja G. z siedzibą w W. W piśmie z dnia 7 lutego 2013 r. organ odwoławczy wezwał Województwo [...] do złożenia wyjaśnień. Jednocześnie, ze względu na pilny charakter sprawy – decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 – Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na wezwanie w terminie dwóch tygodni, informując, że brak odpowiedzi spowoduje rozpatrzenie odwołania w oparciu o dotychczas zgromadzone akta sprawy.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 25 lutego 2013 r. ustosunkował się do wezwania, załączając do niego żądaną mapę uwarunkowań przyrodniczych.
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 127 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 ustawy o ocenach, uchylił w części decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...]grudnia 2012 r., orzekając w tym zakresie co do istioty sprawy, bądź umarzając postępowanie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
T. z siedzibą w W. (dalej "Towarzystwo") oraz Fundacja G. z siedzibą w W. (dalej "Fundacja") zaskarżyły decyzję Generalnego Dyrktora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Towarzystwo podniosło następujące zarzuty:
- – decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w związku z przekroczeniem przez organ odwoławczy dopuszczalnego zakresu działania reformacyjnego wobec decyzji organu pierwszej instancji;
- – w pkt 3 decyzji naruszono rażąco zasadę nieorzekania na niekorzyść interesów strony, która wniosła odwołanie (art. 139 K.p.a.);
- – w pkt 4 decyzji naruszono zakaz niszczenia siedlisk i ostoi prawnie chronionych gatunków zwierząt, gdyż organ drugiej instancji nakazał zniszczenie siedliska lęgowego jaskółek brzegówek w warunkach istnienia rozwiązania alternatywnego, zaleconego w decyzji organu pierwszej instancji - co narusza art. 52 ust. 1 pkt 7 ustawy ochronie przyrody i - w przypadku wykonania tego punktu - może stanowić czyn zagrożony, orzekaną w postępowaniu o wykroczenia, karą grzywny lub aresztu (art. 134 pkt 14 przywołanej ustawy);
- – utrzymano w mocy decyzję środowiskową w jej części, która została wydana z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o ocenach, jak również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., wobec braku rzetelnego rozpatrzenia uwag i wniosków wniesionych przez Towarzystwo w trakcie przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania z udziałem społeczeństwa.
Z kolei Fundacja zarzuciła naruszenie:
- – art. 139 K.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, która to decyzja w pkt 3 i 4 - w wyniku uchylenia niektórych zapisów decyzji pierwszoinstancyjnej - pogarsza sytuację prawną tej strony, reprezentującej interes społeczny;
- – art. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, tj. kwestii śmiertelności nietoperzy, będących głównym przedmiotem ochrony w obszarze Natura 2000, w związku z realną możliwością powstania żerowiska nietoperzy na obszarze planowanej linii kolejowej w wyniku wycinki zadrzewień, co może w konsekwencji znacząco negatywnie wpłynąć na ten obszar;
- – art. 80 K.p.a. poprzez dowolne uznanie, w sposób sprzeczny z zasadami logiki, wiedzy oraz doświadczeniem życiowym, a także z zebranym materiałem dowodowym, że przebudowa linii kolejowej, która realnie może spowodować powstanie w jej bezpośredniej okolicy dogodnego żerowiska nietoperzy, nie wpłynie negatywnie na obszar Natura 2000, nie wymaga ograniczenia prędkości poruszania się pociągów w tym rejonie, ani nie powoduje potrzeby stwierdzenia konieczności przeprowadzenia ponownej procedury ocen w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2373/13 oddalił skargi.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosło T. z siedzibą w W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 714/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że w sprawie zaszła przesłanka nieważności postępowania, określona w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd skonstatował, że przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego nie może zaciągać zobowiązań ze skutkiem prawnym dla takiego stowarzyszenia. Przedstawiciel Towarzystwa O. z siedzibą w W., który podpisał skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r., nie był zatem uprawniony do dokonania tej czynności w imieniu skarżącego.
Po zwrocie akt sprawy z Naczelnego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 2 września 2014 r. wezwano Towarzystwo O. z siedzibą w W. do uzupełniania braku formalnego skargi w zakresie wskazanym przez Sąd drugiej instancji.
Skarżący, dochowując terminu, uzupełnił braki formalne, składając do akt sprawy egzemplarz skargi podpisany przez wszystkich członków Towarzystwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W przypadku skarg na decyzje administracyjne rolą sądu administracyjnego jest zatem ustalenie, czy podlegająca jego kontroli decyzja i poprzedzające ją postępowanie naruszają prawo, a jeżeli tak, to czy naruszenie to jest tego rodzaju, że skutkuje wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.
Sąd, badając legalność decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]czerwca 2013 r. w oparciu o wyżej powołane kryteria i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - zarzutami i wnioskami skarg Towarzystwa i Fundacji uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ppsa, należało uchylić obie te decyzje.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wnioskodawca (Województwo [...]) potraktował przedsięwzięcie, dla którego ustalono środowiskowe uwarunkowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jako przedsięwzięcie EURO 2012, podlegające regulacjom ustawy z dnia z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133 ze zm. – dalej również ustawa o EURO). W piśmie z dnia 5 sierpnia 2011 r. wprost wskazał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach będzie niezbędna do uzyskania decyzji lokalizacyjnej przedsięwzięcia EURO 2012. W pismach z dnia 14 marca 2012 r., z dnia 29 maja 2012 r. i z dnia 30 sierpnia 2012 r. powołał się natomiast na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52 ze zm. – dalej również rozporządzenie), wyjaśniając przyczyny korekty wniosku w zakresie nazwy planowanego przedsięwzięcia.
W powołanym rozporządzeniu pod pozycją nr 37 wymieniono przedsięwzięcie EURO "Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] Port Lotniczy ([...]) [....]". W piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r., wnioskodawca, powołując się na art. 34 ust. 1 ustawy o EURO, zwrócił się natomiast o nadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności.
Zaliczenie określonego przedsięwzięcia do przedsięwzięć EURO w rozumieniu przepisów ustawy o EURO skutkowało dopuszczalnością zastosowania w postępowaniach administracyjnych, w których podejmowano decyzje konieczne do realizacji tych przedsięwzięć, szeregu uproszczeń. Generalnie rzecz biorąc, uproszczenia te wspomóc miały terminową realizację przedsięwzięć infrastrukturalnych, niezbędnych do przeprowadzenia finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, który odbył się w Polsce i na Ukrainie w okresie od 8 czerwca do 1 lipca 2012 r.
Uproszczenia takie przewidziane zostały także w postępowaniu mającym na celu uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do treści art. 34 ustawy o EURO decyzje te - jako wydawane w związku z realizacją przedsięwzięć Euro 2012, określonych w rozporządzeniu - podlegały natychmiastowemu wykonaniu (ust. 1). Odwołanie od decyzji wydanych w pierwszej instancji należało wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji stronie albo w terminie 14 dni od dnia obwieszczenia lub doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji (ust. 2). Należało je rozpatrzeć w terminie 14 dni (ust. 3).
Ponadto, w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej również "ustawa o ocenach") zwolniono wnioskodawcę z obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, dla których organem prowadzącym postępowanie jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku (art. 74 ust. 1 pkt 5).
W konsekwencji, w art. 64 ust. 2 i w art. 77 ust. 2 ustawy o ocenach odstąpiono od obowiązku przedłożenia przez organ występujący o uzgodnienie lub opinię wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku, natomiast w art. 80 ust. 2 tej ustawy zwolniono organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z obowiązku stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości również co do tego, że przywołane regulacje zostały zastosowane zarówno w postępowaniu przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W., jaki i przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Organ pierwszej instancji powołał art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o EURO w podstawie prawnej decyzji, nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności i pouczył o prawie wniesienia odwołania w skróconym terminie 7 lub 14 dni. Przekazał wprawdzie wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w N., zwracając się o opinię w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pismo z dnia 7 września 2009 r.), a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w toku postępowania wziął pod uwagę i przeanalizował m.in. wypisy i wyrysy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta N. i Gminy P., jednakże nie stwierdził, czy lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (jak wynika z akt administracyjnych wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Miasta N. i Gminy P. zostały przedłożone przez wnioskodawcę organowi pierwszej instancji - znajdują się w niebieskim segregatorze zaczynającym się od karty informacyjnej przedsięwzięcia; w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedstawiono zaś charakterystykę przedsięwzięcia m.in. z odniesieniem się do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że teren objęty opracowaniem ma pokrycie w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego: miasta N. i gminy P.).
Z kolei Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w skierowanym do inwestora wezwaniu z dnia 7 lutego 2013 r., wskazując na pilny charakter sprawy, powołał się na ustawę o EURO, następnie zaś utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji m.in. w zakresie obejmującym nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W złożonym w toku postępowania sądowoadministracyjnego piśmie z dnia 27 maja 2014 r., ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., stwierdził natomiast, że "(...) mając na uwadze prawidłowe, w ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, prowadzenie postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o regulacje ustawy o EURO 2012, nie było konieczności analizy zgodności inwestycji z planami zagospodarowania przestrzennego [...]".
W ocenie Sądu zastosowanie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W., wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, regulacji właściwych dla przedsięwzięć EURO 2012 było niedopuszczalne. W konsekwencji organ pierwszej instancji naruszył art. 34 ust. 1 tej ustawy, a także art. 80 ust. 2 ustawy o ocenach, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Organ nieprawidłowo nadał podjętej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz nie objął zakresem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia kwestii zgodności lokalizacji objętego wnioskiem przedsięwzięcia z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Co za tym idzie, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. we wskazanym zakresie, również naruszył powołane przepisy prawa materialnego.
Powyższa konstatacja Sądu wymaga wyjaśnienia poprzez odniesienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy do wykładni rozwiązań normatywnych właściwych dla przedsięwzięć EURO 2012 opartej o zasygnalizowany wyżej cel ustawy o EURO, a także uwzględnianie dyrektyw celowościowych przy ocenie kwestii intertemporalnych związanych ze stosowaniem tej ustawy.
W uzasadnieniu do projektu ustawy o EURO (druk sejmowy nr 2114) projektodawcy wskazali, że "[...] projektowana ustawa jest aktem normatywnym, który ma stworzyć warunki umożliwiające organizację finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (UEFA Euro 2012) [...]". Wyjaśnili też, że "[...] ze względu na bardzo szeroki zakres przedmiotowy omawianych zobowiązań oraz krótki okres, w którym mają być one zrealizowane, niezbędnym stało się wprowadzenie do polskiego systemu prawnego specjalnego aktu normatywnego, który umożliwi realizację tych zadań zgodnie z przyjętym harmonogramem [...]".
Przywołany cel ustawy o EURO - stworzenie warunków umożliwiających organizację finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012 (UEFA Euro 2012) – został poddany wyczerpującej analizie Trybunału Konstytucyjnego, który w sprawie Kp 1/12 rozstrzygał o zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (druk sejmowy nr 595), które dopuścić miały stosowanie przepisów ustawy o EURO do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsięwzięć EURO 2012, a nie zrealizowanych przed zakończeniem turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2013 r. (OTK-A 2013/3/25, M.P.2013/169) Trybunał wskazał m.in., że specjalny charakter ustawy o EURO wyraża się w tym, że jej celem było zrealizowanie określonego zadania - przygotowanie turnieju, a normy w niej wyrażone służyły realizacji tego zadania. Trybunał dodał przy tym, że na czas obowiązywania tej ustawy zawieszone zostało stosowanie wielu przepisów innych obowiązujących ustaw, zauważył też, że ustawa wprowadziła odstępstwa od ogólnych postanowień materialnego i procesowego prawa administracyjnego oraz ogólnych regulacji prawa cywilnego, ograniczyła konstytucyjne prawa podmiotowe m.in. właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO.
Trybunał wywiódł, że przedsięwzięcia nierozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju, choć wskazane w rozporządzeniu, nie odpowiadają kryterium niezbędności do przygotowania i przeprowadzenia turnieju. Turniej się bowiem rozpoczął i zakończył. W konsekwencji Trybunał skonstatował, że art. 2 w związku z art. 1 pkt 1 kontrolowanej ustawy z dnia 31 sierpnia 2012 r. miał na celu, w sposób niezgodny z Konstytucją, zalegalizować nierozpoczęte przed 8 czerwca 2012 r. przedsięwzięcia wymienione w rozporządzeniu z 2009 r.
W ocenie Trybunału, uzasadnione było oczekiwanie, że po przeprowadzeniu turnieju rygory wprowadzone przez ustawę o EURO przestaną obowiązywać i nie sposób przyjąć, że ratio ograniczeń przewidzianych w tej ustawie jest tożsama z uzasadnieniem dalszego stosowania tych ograniczeń w zmienionym stanie faktycznym. Niedopuszczalne jest zdaniem Trybunału automatyczne stosowanie ograniczającego konstytucyjne prawa reżimu ustawy o EURO, jeśli zadanie tej ustawy zostało zrealizowane. Przedsięwzięcia infrastrukturalne wymienione w rozporządzeniu, a nie rozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju nie straciły uzasadnienia jako takie, straciły je jednak w świetle zadania, jakim było przygotowanie i przeprowadzenie tego turnieju.
Sąd w pełni podziela przedstawione w wyroku z dnia 6 marca 2013 r. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, a przywołaną powyżej argumentację zawartą w jego uzasadnieniu przyjmuje jako własną. W konsekwencji Sąd stwierdza, że stosowanie szczególnych rozwiązań normatywnych przewidzianych dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, a nierozpoczętych przed rozpoczęciem turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, jest niedopuszczalne.
Odnosząc powyższe do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, należy przypomnieć, że turniej rozpoczął się w dniu 8 czerwca 2012 r. w Warszawie, a zakończył 1 lipca 2012 r. w Kijowie. Uzupełnienie ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 5 lipca 2012 r., zaś uzupełnienie ostatecznej wersji raportu wraz z wnioskiem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o EURO - w dniu 30 sierpnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. ustalił środowiskowe uwarunkowania decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., jak już wskazano - powołując się na art. 34 ust. 1 i 2 ustawy o EURO, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności i nie stwierdzając zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Organ pierwszej instancji niezgodnie z prawem zastosował więc rozwiązania normatywne właściwe dla przedsięwzięć EURO 2012 w stosunku do przedsięwzięcia (Budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] Port Lotniczy ([...]) [...]), które nie zostało rozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju Mistrzostw Europy.
Należy w tym miejscu podkreślić, że w świetle przedstawionych powyżej wywodów, wbrew twierdzeniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonemu we wzmiankowanym piśmie z dnia 27 maja 2014 r., okoliczność nierozpoczęcia przedmiotowego przedsięwzięcia przed rozpoczęciem turnieju nie może budzić wątpliwości, a dla jej ustalenia nie jest miarodajna data złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi etap poprzedzający proces inwestycyjny, w którym – po uzyskaniu niezbędnych decyzji (decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012, decyzji o pozwoleniu na budowę, czy przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej) – można rozpocząć realizację inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach służy ocenie na wstępnym etapie wszystkich potencjalnych zagrożeń dla środowiska oraz podjęciu próby wypracowania rozwiązań eliminujących lub maksymalnie minimalizujących negatywne oddziaływania na środowisko, które powinny być wykorzystane m.in. na etapie realizacji przedsięwzięcia.
W decyzji tej określa się m.in. miejsce realizacji (podkr. Sądu) przedsięwzięcia, czy warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji (podkr. Sądu), a także eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy o ocenach). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza więc wszelkie działania związane z procesem inwestycyjnym, a w konsekwencji z rozpoczęciem przedsięwzięcia.
Okoliczność nierozpoczęcia przedsięwzięcia objętego zaskarżoną decyzją, skutkująca niedopuszczalnością zastosowania do niego rozwiązań normatywnych właściwych dla przedsięwzięć EURO 2012, potwierdzona została także w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w opisanej wyżej sprawie Kp 1/12.
Otóż, oceniając dopuszczalności stosowania rygorów wynikających z ustawy o EURO do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. po zakończeniu turnieju Mistrzostw Europy EURO 2012, Trybunał dokonał podziału tych przedsięwzięć na: a) rozpoczęte i zakończone przed rozpoczęciem turnieju; b) będące w toku; c) nierozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju. Zobowiązał też Ministra Sportu do przedstawienia stosownych informacji w tym zakresie. Wedle danych przedstawionych przez Ministra Sportu w piśmie z dnia 12 grudnia 2012 r., przed dniem rozpoczęcia turnieju została zakończona realizacja 66 przedsięwzięć EURO 2012. Po rozpoczęciu turnieju zakończono 3 kolejne przedsięwzięcia. Przed dniem rozpoczęcia turnieju nie zrealizowano natomiast 24 przedsięwzięć. Część z nich realizowano w późniejszym okresie, na innej jednak podstawie prawnej niż ustawa o przygotowaniu turnieju Euro 2012. Nie rozpoczęła się też realizacja 5 innych przedsięwzięć, to jest: 1) przebudowa węzła integracyjnego [...] – [...];
- 2) budowa parkingu podziemnego [...] w K.;
- 3) budowa odcinka linii kolejowej od stacji [...] do [...] Portu Lotniczego ([...]) [...] oraz budowa stacji kolejowej [...] Port Lotniczy ([...]) [...] (podkr. Sądu);
- 4) budowa dworca kolejowego [...] oraz 5) wdrożenie cyfrowego systemu łączności radiowej dla służb bezpieczeństwa publicznego i ratownictwa.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zastosowanie przez organy orzekające w przedmiotowej sprawie rozwiązań normatywnych właściwych dla przedsięwzięć EURO 2012 było niedopuszczalne. Dlatego Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły wskazane wyżej przepisy ustawy o EURO i ustawy o ocenach, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jak wskazano, przedsięwzięcia infrastrukturalne wymienione w rozporządzeniu, a nierozpoczęte przed rozpoczęciem turnieju straciły uzasadnienie w świetle zadania, jakim było przygotowanie i przeprowadzenie turnieju Mistrzostw Europy EURO 2012. Oznacza to, że postępowania administracyjne związane z realizacją tych przedsięwzięć nie mogą być prowadzone z zastosowaniem szczególnych rozwiązań przewidzianych dla tych przedsięwzięć przed rozpoczęciem turnieju. Zastosowanie znajdują więc zasady ogólne, w tym wynikające z przepisów ustawy o ocenach. Wobec uchylenia decyzji organów obu instancji - co skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania, z wyłączeniem rygorów właściwych przedsięwzięciom EURO 2012, uwzględniającego zarówno aktualny stan prawny, jak i faktyczny
- - odniesienie się do zarzutów podniesionych w skargach Towarzystwa i Fundacji okazało się więc przedwczesne.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ppsa oraz na podstawie art. 152 ppsa, Sąd orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O wnioskach skarżących o zwrot kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 209 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.