Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 –) dalej kpa - po rozpoznaniu sprawy wskutek odwołań R.S.oraz A.K. - uchyliło decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie prawno- faktycznym.
Wnioskiem z dnia 25 lutego 2011 r. A.K. i A.K. wystąpiły do Burmistrza Miasta S. o rozgraniczenie stanowiących ich własność nieruchomości położonych w S., oznaczonych nr ewid. [...] i [...], z nieruchomością oznaczoną nr ewid. [...], położoną w S. przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Burmistrz Miasta S. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe.
Z kolei postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. organ na wniosek A.K. zawiesił postępowanie rozgraniczeniowe w związku z toczącym się postępowaniem sądowym o wydanie nieruchomości.
Pismem z dnia A.K. i A.K. z dnia 10 października 2013 r. wycofały wniosek o rozgraniczenie nieruchomości. Cofnięcie zostało przez wnioskodawczynie potwierdzone w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. oraz z dnia 11 lutego 2014 r., w którym wyjaśniły, że przeprowadzone trzykrotnie pomiary geodezyjne jednoznacznie i bezdyskusyjnie potwierdziły prawidłowość lokalizacji zastabilizowanych znaków granicznych, a także wskazały, że w sprawie istnieje pełna dokumentacji geodezyjna, co uzasadnia wycofanie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.
Pismem z dnia 16 listopada 2013 r. umorzeniu postępowania, w związku z wycofaniem wniosku o rozgraniczenie nieruchomości przez A.K. i A.K., sprzeciwiła się R.S.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie, w związku z zakończeniem postępowania sądowego postępowanie o wydanie nieruchomości (sygn. akt [...]).
Następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta S. umorzył wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe na podstawie art. 105 § 1 kpa, w związku z wycofaniem przez A.K. i A.K. wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.
Od tej decyzji odwołania złożyły R.S. oraz A.K.
R.S. zarzuciła pominięcie jej sprzeciwu wobec umorzenia wszczętego postępowania rozgraniczeniowego. Podkreśliła, że nadal istnieje spór co do przebiegu granic. Powołała się przy tym na stanowisko Sądu Rejonowego w M. oraz Sądu Okręgowego w S., które stwierdziły, iż spór graniczny co do przebiegu granic miedzy przedmiotowymi działkami wymaga wszczęcia i przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek bądź z urzędu.
A.K. zarzuciła natomiast, że granica jest ustalona w sposób jednoznaczny. Nie ma więc żadnych podstaw, aby ponownie tę granicę ustalać. Według odwołującej się, z orzeczeń Sądu nie wynika obowiązek przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego.
W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionych odwołań stron postępowania, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2014 r.
Organ odwoławczy zauważył, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe w związku z wycofaniem wniosku rozgraniczeniowego przez A.K. i A.K. Tym samym podstawą do umorzenia postępowania powinna być przesłanka zawarta w art. 105 § 2 kpa. Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 6 listopada 2013 r. potwierdzające, iż organ pierwszej instancji badał przesłanki zawarte w art. 105 § 2 kpa. Konsekwencją jest sprzeciw w sprawie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, jaki w piśmie z dnia 16 listopada 2013 r. zawarła R.S., tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 2 kpa. Kolegium stwierdziło, że powołując w sentencji decyzji art. 105 § 1 kpa, organ pierwszej instancji nie wykazał przyczyn bezprzedmiotowości stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Podniosło, że wobec żądania przez jedną ze stron kontynuowania postępowania administracyjnego (nawet jeśli nie była wnioskodawcą), umorzenie postępowania bez wykazania przesłanek bezprzedmiotowości jest niedopuszczalne.
Zdaniem organu odwoławczego, powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić, czy w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja rozgraniczeniowa lub prawomocne orzeczenie sądu, które stanowiłyby podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 kpa. Wyjaśnił ponadto, że w przypadku braku ww. przesłanek bezprzedmiotowości, w świetle przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ administracji wydaje w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje decyzji: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed upoważnionym geodetą (art. 105 § 1 kpa w związku z art. 31 ust. 4), decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.K., zwracając się o jej uchylenie jako rażąco naruszającej prawo, godzącej w zasadę szybkości postępowania oraz podważającej zaufanie obywateli do organów Państwa i stanowionego prawa.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że SKO w S. pominęło w rozstrzygnięciu z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r., pozostawiając je poza merytorycznym rozpoznaniem, co stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem strony, SKO w S. zakwestionowało podstawę prawną rozstrzygnięcia, pomijając interes prawny skarżącej. Skarżąca podniosła, iż ustawodawca przewidział dwa tryby ustalania przebiegu granic nieruchomości, wyraźnie określając przesłanki ich zastosowania. Nadto, w doktrynie prawa ugruntowany jest pogląd, w myśl którego tryb wznowienia znaków granicznych oraz tryb rozgraniczenia nieruchomości są postępowaniami w swej istocie prowadzącymi do osiągnięcia tożsamego celu (art. 29 ust. 1 oraz art. 39 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz.U. Nr 30, poz. 163 ze zm.).
Skarżąca stwierdziła, że granica jej nieruchomości potwierdzona została stosowną dokumentacją geodezyjną oraz utrwalona na gruncie zastabilizowanymi znakami geodezyjnymi, wskazującymi położenie punktów i linii granicznych. Strona postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości skarżącej, tj. działki o nr ewid. [...] nie zgłosiła zastrzeżeń, zaś geodeta działający w charakterze biegłego sądowego potwierdził prawidłowość lokalizacji znaków granicznych. Nadto, prawidłowość przeprowadzenia prac geodezyjnych potwierdził Starosta M., a na podstawie art. 95 pkt 7, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 kpa ww. podział w dniu 6 sierpnia 2010 r. zatwierdził stosowną decyzją administracyjną Burmistrz Miasta S. Decyzja ta w dniu [...] sierpnia 2010 r. stała się prawomocna oraz ostateczna.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Dodać też należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Granice sprawy zakreśla przedmiot postępowanie administracyjnego, wynikający z treści żądania, skierowanego przez osobę mającą interes prawny tj. prawo żądania od organu administracji publicznej określonej czynności, w tym wydania określonego aktu (art. 28 k.p.a.).
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., uchylająca decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] marca 2014 r. umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, wszczęte postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. na jednoznaczny w swej treści wniosek A.K. i A.K. z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji w określonych wyżej granicach oraz według wskazanych kryteriów orzekania o zgodności zaskarżonego aktu z prawem, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, tj. uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Przeprowadzona przez Sąd analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż trafnie Kolegium wykazało, iż Burmistrz Miasta S. umarzając postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek m.in. skarżącej o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...] w obrębie [...] położonej w S. przy ul. [...] z nieruchomością oznaczoną numerem działki [...], wadliwie jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 105 § 1 k.p.a., a także błędnie uznał, że spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do umorzenia postępowania w związku z cofnięciem wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia przez A.K. i A.K.
Prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 105 § 2 k.p.a. uzasadniające umorzenie postępowania rozgraniczeniowego w związku z cofnięciem wniosku przez stronę. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo R.S. z dnia 6 listopada 2013 r., z którego jednoznacznie wynika, że właścicielka działki nr [...], z którą graniczą działki skarżącej, nie wyraża zgody na cofnięcie wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. Słusznie zatem Kolegium uznało, że wobec żądania przez jedną ze stron kontynuowania postępowania administracyjnego (nawet jeśli nie była wnioskodawcą), umorzenie postępowania bez wykazania przesłanek bezprzedmiotowości było niedopuszczalne.
Zasadne jest również stanowisko Kolegium, że organ pierwszej instancji, nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanek, które stanowiłyby podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 kpa. Zaznaczyć bowiem należy, iż z przedłożonego przez jedną ze stron w toku postępowania sądowoadministracyjnego, postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] maja 2013 r.,sygn. akt [...] wydanego po rozpoznaniu zażalenia skarżącej i A.K. na postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...], jednoznacznie wynika, że spór między stronami dotyczy ustalenia przebiegu granicy między nieruchomościami powódek (A.K. i A.K.) i pozwanej R.S., zaś żądania nakazania i wydania gruntu mają charakter wtórny.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu powołanego postanowienia stwierdził, że "Skoro powódki kwestionują istniejący na gruncie stan granicy między swoją działką, a działką pozwanej, to sprawa podlega rozpoznaniu jako sprawa o rozgraniczenie. W tej sytuacji zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1089 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne rozgraniczenie nieruchomości przeprowadzane jest w trybie administracyjnym, a dopiero w razie przekazania sprawy przez właściwy organ sądowi w sytuacjach wskazanych w art. 34 tejże ustawy otwiera się droga sądowa w sprawie o rozgraniczenie".
W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 365 § 1 k.p.c. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyjątek od tej zasady został przewidziany tylko dla sądu w postępowaniu karnym i to jedynie w zakresie określonym w Kodeksie postępowania karnego.
Podkreślenia wymaga przewidziana przez ten przepis moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu. Jej swoistość wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy i organy administracji publicznej, w tym także orzekające w postępowaniu administracyjnym. Organy te muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r. (sygn. akt II UK 327/11,Lex nr 1214585) moc wiążąca prawomocnego orzeczenia (art. 365 § 1 k.p.c.) zapadłego między tymi samymi stronami w innej sprawie o innym przedmiocie polega na zakazie dokonywania ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z ustaleniami i ocenami dokonanymi w sprawie już osądzonej. Jest to skutek pozytywny (materialny) powagi rzeczy osądzonej przejawiający się w tym, że sądy rozpoznające między tymi samymi stronami nowy spór muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto to w prawomocnym, wcześniejszym wyroku.
Sens przepisu art. 365 § 1 k.p.c. wyraża się w tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów publicznych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie przyznanych im kompetencji.
W świetle powyższych okoliczności prawidłowo organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując jednocześnie, że ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien ustalić, czy w obrocie prawnym znajduje się prawomocna decyzja rozgraniczeniowa lub prawomocne orzeczenie sądu, które stanowiłyby podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Mając na uwadze powyższe Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, która w istocie rzeczy próbuje w drodze postępowania administracyjnego wzruszyć ustalenia i ocenę prawną prawomocnego w/w wyroku Sądu Okręgowego w S. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.