Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ II instancji, GDOŚ, organ odwoławczy) znak: [...] z [...] marca 2014 r. wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015, poz. 199, dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia C. D. (dalej: skarżący, strona skarżąca) z [...] stycznia 2015 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w P.) z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w którym nie uzgodniono projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie [...], gmina P. W postanowieniu z [...] marca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z [...] grudnia 2014 r.
Stan sprawy przestawiał się następująco:
W piśmie z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Burmistrz Miasta i Gminy P. zwrócił się do RDOŚ w P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...], gmina P. W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. uzupełnił wniosek o uzgodnienie ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy poprzez przesłanie kopii pisma skarżącego, w którym ustanowił on pełnomocnika do doręczeń, kopii wykazu stron postępowania oraz kopii dokumentacji fotograficznej dokonanej podczas wizji działek inwestycyjnych.
W postanowieniu z [...] grudnia 2014 r., znak: [...], RDOŚ w P. nie uzgodnił wyżej opisanego projektu decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ I instancji wskazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne koliduje z § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] września 2013 r. w sprawie utworzenia Parku Krajobrazowego [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...], dalej: uchwała Sejmiku Województwa [...]), tj. z zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a jednocześnie w analizowanej sprawie nie znajdują zastosowania odstępstwa od ww. zakazu.
Na powyższe postanowienie zażalenie z [...] stycznia 2015 r. wniósł C. D. Skarżący zarzucił naruszenie § 5 ust. 2 ww. uchwały Sejmiku Województwa [...] poprzez uznanie, że nie znajduje on zastosowania w sprawie. Skarżący podniósł w szczególności, że teren planowanej inwestycji objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą z [...] czerwca 1992 r. Ponieważ plan ten był wielokrotnie zmieniany na przestrzeni obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm., dalej: u.z.p.), to zgodnie z art. 67 ust. 2 tej ustawy obowiązywanie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uległo przedłużeniu do 31 grudnia 2003 r., kiedy to został on uchylony na podstawie art. 87 ust. 3 u.p,z,o.
Wobec powyższego, w opinii skarżącego, w sprawie powinno znaleźć zastosowanie odstępstwo przewidziane w § 5 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] dotyczące ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym uchylonych na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto skarżący wskazał, że wszystkie działki sąsiednie do działek inwestycyjnych oraz wszystkie działki na terenie Osiedla [...], w tym działki znajdujące się w pasie 100 m od brzegu jeziora [...], są zabudowane, więc planowana inwestycja nie wpłynie na stan środowiska.
W skardze strona skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
- - naruszenie § 5 ust. 2 uchwały poprzez uznanie, że nie znajdzie on zastosowania w niniejszej sprawie;
- - naruszenie art. 67 ust. 2 u.z.p. przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przedłuża on okres obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania tylko w zakresie terenów objętych ich zmianami.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że ust. 2 § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] określa przypadki, w których nie obowiązują zakazy określone w ust.
1. Mianowicie, nie dotyczą one ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym uchylonych na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały.
Według skarżącego, organy obu instancji uznały jednak, że wyjątek ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego planowaną inwestycją uchwalony uchwałą z [...] czerwca 1992 r. nr [...] (dalej: Miejscowy Plan Ogólny) utracił moc po upływie 8 lat od wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tj. z dniem 1 stycznia 2003 r., nie zaś na mocy u.p.z.p., która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Zdaniem skarżącego, organ II instancji odnosząc się do zarzutów odwołującego, uznał, że art. 67 ust. 2 u.z.p. przedłuża obowiązywanie planów, ale tylko w granicach objętych zmianami, a nie w całości.
Skarżący nie zgadza się z takim stanowiskiem organu II instancji, gdyż wywód organu II instancji we wskazanym zakresie dotknięty jest błędem. Skarżący w skardze podnosi, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.z.p. (która weszła w życie 1 stycznia 1995 r.) miejscowe plany, zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejście w życie ustawy, tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia życie, z zastrzeżeniem ust.
2. Ust. 2 zaś stanowił, że przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. Skarżący wskazuje, że w przypadku planu miejscowego uchwalonego uchwałą z [...] czerwca 1992 r. obejmującego m.in. teren planowanej inwestycji, nastąpiło wiele jego zmian na przestrzeni obwiązywania u.z.p. W związku z powyższym termin obowiązywania przedmiotowego planu uległ przesunięciu do 31 grudnia 2003 r., kiedy to zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p., która weszła w życie w 11 lipca 2003 r., miejscowe plany zagospodarowania uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. utraciły ostatecznie moc.
Skarżący podnosi, że w dniu wejście w życie u.p.z.p., tj. 11 lipca 2003 r., ww. uchwała - plan zagospodarowania miejscowego dla gminy P. obejmujący teren planowanej inwestycji - nadal obowiązywała, a została uchylona dopiero na podstawie art. 87 ust. 3 ww. ustawy.
W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie wyjątek określony w ust. 2 § 5 uchwały z [...] września 2013 r. Powyższe ma potwierdzenie w licznych uchwałach Rady Miejskiej Gminy P. i dotyczy gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Wynika z nich wprost, że Miejscowy Plan Ogólny obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Tym samym według skarżącego, stwierdzić należy, że błędna jest interpretacja organu II instancji wskazanego przepisu.
Dodatkowo skarżący podnosi, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wszystkie sąsiednie działki, a także wszystkie działki na tym terenie (Osiedle [...]) są zabudowane w ten sam sposób, co planowana inwestycja. Dotyczy to również działek znajdujących się w owym 100 m pasie od brzegu jeziora [...]. W tej sytuacji planowana inwestycja nie byłaby niczym wyjątkowym na tym terenie i jej realizacji nie sprzeciwiałby się również względy społeczne czy środowiskowe.
W ocenie skarżącego, nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że jeden dodatkowy dom - zrealizowany w sposób niewpływający na stan środowiska przyrodniczego (co wynika z decyzji, a także zaskarżonego postanowienia) nie będzie zakłócał równowagi ekologicznej terenu Parku ani zaburzał jego wyglądu.
Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest tym bardziej krzywdząca i niezrozumiała dla skarżącego, że jeden z właścicieli nieruchomości sąsiedniej otrzymał stosowne zezwolenia i uzgodnienia niespełna dwa lata wcześniej. Zmiany dokonane w tym zakresie przez uchwałę Sejmiku Województwa [...], nie mogą powodować tak daleko idących skutków dla skarżącego. Według strony skarżącej, irracjonalne bowiem jest przyjęcie teraz zakazu prowadzenia inwestycji na terenie objętym wnioskiem, gdy de facto jest to obecnie jedyna niezbudowana nieruchomość na tym obszarze. Argument dotyczący ochrony terenów parku przed ich degradacją nie może się ostać, gdyż akurat ten jego fragment jest w całości zabudowany obiektami jednorodzinnymi.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1) lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje:
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia jest art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8) u.p.z.p., decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji.
Uzgodnienie jest formą wiążącego wpływu jednego organu na drugi, poprzez uzależnienie możliwości wydania aktu od akceptacji jego treści przez organ uzgadniający. Wynikający z art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się "po uzgodnieniu" z określonymi organami, oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy (w postępowaniu głównym).
Ograniczenia wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość mająca zostać objęta decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie podlegają badaniu przez organ wydający tę decyzję, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym. Organ wydający decyzje o warunkach zabudowy działki znajdującej się w obszarze objętej jedną z prawnych form ochrony przyrody musi wystąpić o uzgodnienie inwestycji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska.
W niniejszej sprawie projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek o numerze ew. [...] w obrębie [...], gmina P. Działki te położone są w granicach Parku Krajobrazowego [...]. Zasady ochrony tego obszaru regulują przepisy uchwały Sejmiku Województwa [...]. Omawiana uchwała ustanawia m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 5 ust. 1 pkt 7).
Z załącznika graficznego do projektu decyzji, a także map zamieszczonych w ogólnodostępnym portalu Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (www.geoportal.gov.pl) wynika, że działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się w pasie 100 m od linii [...]. Ponadto wskazać należy, że planowana inwestycja stanowi budowę nowego obiektu budowlanego. Jak wynika projektu decyzji o warunkach zabudowy, istniejący na działkach nr [...] domek letniskowy zostanie rozebrany, a na tym miejscu zostanie wybudowany dom jednorodzinny. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie dotyczy budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, a jedynie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, według którego planowana inwestycja objęta jest ww. zakazem.
W niniejszej sprawie ma bowiem zastosowanie zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 7) uchwały Sejmiku Województwa [...]. W związku z tym należało wyjaśnić, czy nie zachodzą jednocześnie okoliczności wyłączające stosowanie ww. zakazu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] należy stwierdzić, że zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym uchylonych na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Wskazać należy, że teren planowanej inwestycji objęty był Miejscowym Planem Ogólnym. W celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja objęta jest omawianym odstępstwem, należy przeanalizować okres obowiązywania ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego na obszarze analizowanego planowanego przez skarżącego zamierzenia inwestycyjnego.
Zgodnie z art. 67 ust.
1. u.z.p, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. w dniu 1 stycznia 1995 r.), traciły co do zasady moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie - tj. 1 stycznia 2003 r. Przepisu tego nie stosowało się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie (art. 67 ust. 2 u.z.p.). Zgodnie z art. 67 ust. 1a u.z.p., jeżeli w terminie do 1 stycznia 2003 r. rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, plan obowiązujący w dniu wejścia w życie tej ustawy, zachowywał ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
W okresie od 1 stycznia 1995 r. do 1 stycznia 2003 r. nie został przyjęty nowy plan miejscowy dla obszaru obejmującego działki [...], obręb [...], ani nie przystąpiono do jego uchwalenia. Nie została również dokonana zmiana Miejscowego Planu Ogólnego dla obszaru obejmującego przedmiotowe działki, ani nie przystąpiono do prac planistycznych dotyczących takiej zmiany.
W tym stanie rzeczy, ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego dla obszaru obejmującego działki przeznaczone pod przedmiotową inwestycję wygasły 1 stycznia 2003 r.
Podkreślenia wymaga, że art. 67 ust. 2 u.z.p. przedłuża obowiązywanie planów miejscowych przyjętych przed 1 stycznia 1995 r. jedynie w stosunku do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że zasada ta wynika wprost z treści powołanego wyżej przepisu.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 67 ust. 2 u.z.p., należy wskazać, że zmiany Miejscowego Planu Ogólnego spowodowały przedłużenie jego obowiązywanie jedynie na obszarach objętych tymi zmianami. W konsekwencji tego, obowiązywanie Miejscowego Planu Ogólnego na obszarze obejmującym teren planowanej inwestycji nie zostało przedłużone również przez art. 67 ust. 1a u.z.p. Wolą ustawodawcy plan przyjęty przed 1 stycznia 1995 r. w przypadku, gdy przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany, zachowuje ważność jedynie w granicach objętych uchwałą. Z treści przepisu wynika, że chodzi tu o uchwałę o przystąpieniu do sporządzania nowego planu miejscowego, albo jego zmiany. Ustawodawca wskazuje bowiem, że taki plan zachowuje ważność jedynie w pewnych granicach. Nie można w ocenie Sądu, zgodzić się z twierdzeniem, że każda zmiana planu powoduje utrzymanie go w mocy w całości.
Ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego dla obszaru w skład, którego wchodzą działki [...], obręb [...], wygasły w dniu 1 stycznia 2003 r. i nie zostały one uchylone na mocy art. 87 ust. 3 tej u.p.z.p., która weszła w życie 11 lipca 2003 r.
Wskazać należy, że zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym uchylonych na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze skarżącym, który uważa, że skoro Miejscowy Plan Ogólny był zmieniany, to jego obowiązywanie zostało przedłużone, co oznacza, że należy zastosować omawiane odstępstwo. Odstępstwo, o którym mowa zależy od ustaleń miejscowego planu dla obszaru planowanej inwestycji. Ustalenia te wygasły nie na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p., a na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. Z tych powodów odstępstwo to nie może być stosowane w przedmiotowej sprawie.
Nie występują także podstawy do zastosowania odstępstw wynikających z art. 17 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), dotyczących: 1) wykonywania zadań wynikających z planu ochrony;
- 2) wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa;
- 3) prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym;
- 4) realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ planowana inwestycja nie dotyczy żadnej z wymienionych kategorii. Wskazać należy, że przedmiotowa inwestycja nie mieści się w wyjątkach od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych.
Należy zgodzić się z poglądem organu II instancji, według którego ewentualna okoliczność, że realizacja planowanej inwestycji nie wpłynie na pogorszenie ochrony środowiska, nie może stać się podstawą rozstrzygnięcia organów ochrony przyrody w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stwierdzenie, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...], a jednocześnie nie mają zastosowania odstępstwa od tego zakazu, obligowało organ I instancji do odmowy uzgodnienia ww. projektu decyzji. Organ II instancji prawidłowo nie znalazł podstaw do zmiany lub uchylenia postanowienia organu I instancji.
Należy podkreślić, że prawne formy ochrony przyrody, do których należy Park Krajobrazowy [...], tworzą kompleksowy system administracyjnych zabezpieczeń, do którego tworzenia Polska zobowiązała się jako strona wielu konwencji międzynarodowych. Ich katalog poszerzał się wraz z ewolucją polskiego prawodawstwa ochronnego i w dużej mierze jest konsekwencją rozwijania współpracy międzynarodowej w tym zakresie (zob. A. Jaworowicz-Rudolf, Ochrona różnorodności biologicznej na gruncie idealnej ochrony przyrody [w:] M. Górski, J. Miłkowska-Rębowska (red.), Prawo ochrony różnorodności biologicznej, Warszawa 2013, s. 77–93). Według W. Radeckiego, forma ochrony przyrody to instytucja prawna polegająca na wyodrębnieniu określonego przedmiotu (obszaru, obiektu, gatunku), uznaniu go za chroniony powszechnie obowiązującym aktem normatywnym, poddaniu go szczególnemu reżimowi prawnemu oraz ustanowieniu odpowiedzialności typu penalnego za naruszenie tych zakazów (W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody.
Komentarz, Warszawa 2008, s. 65). Wszystkie prawne formy ochrony obszarowej przewidziane na gruncie u.o.p. tworzone są w drodze aktów normatywnych, które powinny określać typ formy, nazwę chronionego obszaru czy obiektu, granice terenu objętego ochroną oraz zakazy i ograniczenia obowiązujące na tym terenie czy wobec chronionego obiektu.
Reżim prawny obowiązujący w związku z ustanowieniem danej formy ochrony przyrody dostosowany jest w pierwszej kolejności do formy ochrony i celów, jakie dana forma ma realizować. Przepisy u.o.p. w odniesieniu do form ochrony przyrody wskazują zamknięte katalogi dopuszczalnych do wprowadzenia zakazów i ograniczeń, od których jednakże na zasadzie wyjątku, ze względu na ważny interes publiczny, wskazane są dopuszczalne odstępstwa.
Ograniczenie działalności inwestycyjno-budowlanej na terenie Parku Krajobrazowego jest słuszne, gdy eliminowanie jakiejkolwiek ingerencji człowieka daje gwarancję, że przedmiot ochrony będzie przez to trwale zabezpieczony. Charakter i zakres ograniczeń odnoszących się do chronionego przedmiotu powinny odpowiadać celowi ochrony. Określenie tego celu powinno też być integralnym składnikiem każdego aktu prawnego biorącego dany obiekt pod ochronę (zob. T. Szczęsny, Praca konserwatorska, jej cele i metody, [w:] W. Szafer (red.), Ochrona przyrody i jej zasobów. Problemy i metody, T. 1, Kraków 1965, s. 300). Ochrona i zachowanie walorów krajobrazowych jest bezpośrednio powiązana z realizacją celów ochrony przyrody, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.p., ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody w tym również krajobrazu (art. 2 ust. 1 pkt 7) u.o.p.).
W niniejszej sprawie treść § 5 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] należy rozpatrywać łącznie z treścią § 4 tej uchwały, według którego do szczególnych celów ochrony na terenie Parku należy: 1. ochrona i zachowanie jednego z najciekawszych fragmentów krajobrazu polodowcowego w środkowej [...];
- 2. zachowanie trwałości oraz różnorodności biologicznej ekosystemów leśnych wraz ze spontanicznymi procesami ich dynamiki;
- 3. zachowanie populacji rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk;
- 4. zachowanie cennych ekosystemów, w tym: bagiennych, leśnych, łąkowych, murawowych, wodnych i zaroślowych;
- 5. utrzymanie walorów kulturowych, w tym historycznych traktów: [...];
- 6. utrzymanie struktury przestrzennej terenów z uwzględnieniem swoistych cech miejscowego krajobrazu.
Cel w prawie można pojmować jako nakaz dany sobie lub innym, który reguluje, normuje działalność człowieka, stąd każdy cel jest pewnego rodzaju normą, według której działalność prawodawcy realizuje się w aktach normatywnych.
Ochrona przyrody na terenie parku krajobrazowego stanowi cel publiczny. Cel publiczny "ma na oku sprawy ideowe i ekonomiczne, obchodzące pewną grupę społeczną tj. stosunkowo wielką liczbę jednostek (dobro ogółu) (M. Cieślak, Normy celowościowe i ich rola w procesie prawnym, [w:] M. Cieślak (red.), Zagadnienia prawa karnego i teorii prawa. Księga pamiątkowa ku czci profesora Władysława Woltera, Warszawa 1959, s. 80). Tak rozumiany cel ochrony jest realizowany w przedmiocie i podmiocie obowiązku ochrony przyrody.
Zakazy wynikające z § 5 uchwały Sejmiku Województwa [...] powinny być interpretowane ściśle zgodnie z celami ustawowymi u.o.p. Obejmują one: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów;
- 2) zachowanie różnorodności biologicznej;
- 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego;
- 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony;
- 5) ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień;
- 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody;
- 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Istotne znaczenie dla wykonania obowiązku dbałości o przyrodę ma sposób wykonywania celów ochrony przyrody.
Ochrona prawna krajobrazu na terenie parku krajobrazowego dotyczy zatem nie tylko cech biologicznych środowiska, lecz także jego właściwości estetycznych, które mogą ulegać niekorzystnym przekształceniom wskutek wprowadzania przez człowieka elementów obcych krajobrazowi. Zachowawcza ochrona krajobrazu, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zmierza do utrzymania istniejącego określonego układu składników krajobrazu, bądź wyraża się w czynnym ustosunkowaniu się, polegającym na oddziaływaniu na określone składniki krajobrazu w celu utrwalenia stanu istniejącego lub przekształconego w inny układ. Krajobraz jest także zagadnieniem celu planowego zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli. Do tego celu należy odnieść wszystko to, co dotyczy ochrony warunków biologicznego środowiska człowieka w planowaniu przestrzennym miast i osiedli. (zob. W. Brzeziński, Ochrona prawna biologicznego środowiska człowieka, Warszawa 1971, s. 69).
W ocenie Sądu, organy obu instancji zabrały i wyczerpująco rozważyły materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Odnosząc się twierdzeń strony skarżącej, że sąsiednie działki zostały zabudowane należy wyjaśnić, że postępowanie dotyczące projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce stanowi odrębną sprawę administracyjną.
Ustalenia i ocena stanu faktycznego dokonane w sprawach dotyczących innych działek nie podlegają badaniu przez organ uzgadniający. Sąd nie stwierdził także naruszenia art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły zarzucane w skardze wady (braki) postępowania dowodowego przed organem I instancji. Sąd nie stwierdził braków w zakresie postępowania dowodowego stanowiące w istocie niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego przez organy obu instancji. Należyte dokonywanie czynności dowodowych winno koncentrować się na okolicznościach istotnych dla sprawy. Przepis art. 136 k.p.a. określa granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej.
Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ I instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego".
W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji.
Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.