Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 13 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1536/08

Uzasadnienie

Uzasadnienie

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zwane dalej "SKO", stwierdziło i na podstawie art.134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania spółki "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], ustalającej na rzecz spółki I. S.A. z siedzibą w W., zwanej dalej "inwestorem", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wielofunkcyjnego (biura, część hotelowa – apartamentowca) położonego przy ulicy [...] na działce nr ewid.[...] oraz na działce nr ewid.[...] z obrębu [...] oraz fragm.[...] z obrębu [...] na terenie [...] w W. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, SKO wskazało, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Jedną ze stron postępowania była spółka N. S.A. w upadłości, zwana dalej "poprzednikiem skarżącej".

Podmiotowi temu nie doręczono decyzji pierwszoinstancyjnej. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r. syndyk masy upadłości poprzednika skarżącej, zwany dalej "syndykiem", sprzedał skarżącej prawo użytkowania wieczystego działki sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. prawo użytkowania wieczystego działki o obszarze 20.170 metrów kwadratowych położonej przy ulicy [...] nr [...] w.W. o nr ewid.[...] obręb [...]. W dacie zawarcia przywołanej umowy decyzja pierwszoinstancyjna nie była decyzją ostateczną, z tą datą zatem skarżąca stała się stroną w sprawie. Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego stronie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przysługuje prawo do wniesienia odwołania, o ile nastąpi to w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przysługuje uprawnienie do wnioskowania o wznowienie postępowania na zasadzie art.145§1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie w dniu 14 maja 2008 r. po uprzednim doręczeniu mu decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wcześniej jednakże decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. stała się ostateczna z dniem [...] kwietnia 2008 r., tj. z dniem umorzenia przez SKO – decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] – postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem spółki I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Odwołanie pełnomocnika skarżącego jest zatem niedopuszczalne.

Skargę na postanowienie SKO wniosła skarżąca, podnosząc w szczególności, co następuje.

1. 1. Stroną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji był poprzednik skarżącej, który nie uczestniczył jednakże w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie doręczono mu również decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Potwierdza to zarówno zawartość akt administracyjnych, jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.
2. 2. Umową z dnia [...] lutego 2008 r. syndyk zbył prawa do terenu sąsiadującego z terenem inwestycji na rzecz skarżącej.
3. 3. W aktach postępowania pierwszoinstancyjnego znajduje się pismo inwestora z dnia [...] marca 2008 r., w którym inwestor wskazuje, iż wobec trudności w doręczeniu decyzji syndykowi, przedstawia akt notarialny sprzedaży z dnia [...] lutego 2008 r., który powinien ułatwić organowi I instancji dokonanie doręczenia. Od dnia [...] marca 2008 r. umowa ta znajduje się zatem w aktach sprawy.
4. 4. Decyzja nie została syndykowi nigdy doręczona, natomiast została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] kwietnia 2008 r. i jest to pierwsza data, z którą skarżąca miała możliwość zapoznania się z faktem wydania decyzji oraz z jej treścią. Doręczona decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia do SKO odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia.
5. 5. Uzasadnienie postanowienia SKO nie spełnia warunków określonych w art.107 k.p.a. Trudno bowiem jednoznacznie ustalić, czy SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, czy też niedopuszczalność odwołania ze względu na fakt, iż decyzja stała się ostateczna.
6. 6. SKO nie ustosunkowało się do kwestii, kiedy przypadał początkowy termin do wniesienia odwołania przez którykolwiek z podmiotów dysponujących prawami do terenu zbytego aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2008 r.
7. 7. Wstąpienie do postępowania w miejsce poprzednika prawnego oznacza wstąpienie w całokształt jego sytuacji prawnej w danym postępowaniu. Interes prawny zarówno poprzednika skarżącej, jak i skarżącego wynikał z posiadania praw do terenu sąsiadującego z terenem inwestycji. Termin do wniesienia odwołania dla skarżącej jest taki sam jak dla poprzednika skarżącej i wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji. Jeżeli decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. zostałaby kiedykolwiek doręczona poprzedniczce skarżącej, a ta ani nie wniosłaby odwołania, a nie zawiadomiła skarżącej o doręczeniu decyzji, możnaby wówczas rozważać kwestię uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli jednak decyzja pierwszoinstancyjna nie została doręczona poprzedniczce skarżącej, doręczono ją natomiast skarżącej (w dniu [...] kwietnia 2008 r.), to termin do wniesienia odwołania winien być liczony wyłącznie od tej daty (i został on przez skarżącą dochowany).
8. 8. Dokonana przez SKO interpretacja przepisów pozbawia skarżącą możliwości obrony swoich praw. Podkreślania wymaga, iż zarówno strony (poprzedniczka skarżącej) oraz skarżąca, jak i ich adresy były organom obu instancji doskonale znane już od dnia zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w sprawie pismem z dnia 6 października 2008 r. Swoje stanowisko przedstawił również inwestor pismem z dnia 21 października 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na postanowienie SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269), zwanej dalej "p.p.s.a.". Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (art.3§2 pkt 2 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art.134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Z uwagi na to, iż zaskarżonym postanowieniem uznano odwołanie skarżącej za niedopuszczalne, należy wskazać, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania to odrębne instytucje proceduralne, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Za niedopuszczalne uznać należy w szczególności: odwołanie od decyzji wydanej w drugiej instancji, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, która z mocy przepisów szczególnych nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 i 107 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art.134 k.p.a., albowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy (Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Wydanie II. Zakamycze 2005, str. 773).

W świetle powyższego za niezasadne uznać należy uznanie przez SKO odwołania skarżącej za niedopuszczalne z tej racji, iż wniesione zostało po uzyskaniu przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności.

Postanowienie to zawiera także inne uchybienia.

Podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania jest strona postępowania.

Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z art.30§4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

W dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji oraz w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stroną tego postępowania była poprzedniczka skarżącej - wówczas użytkownik wieczysty gruntu sąsiadującego z terenem inwestycji. Na skutek zbycia praw do wskazanego wyżej gruntu na rzecz skarżącej skarżąca wstąpiła na podstawie art.30§4 k.p.a. w miejsce poprzedniczki jako strony postępowania. Wstąpienie w prawa strony powoduje, iż skarżąca uzyskała wszystkie uprawnienia procesowe, przysługujące stronie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w dacie zbycia praw do gruntu sąsiadującego z terenem inwestycji. Zasadniczym wśród tych uprawnień jest uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przy ocenie, czy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało w ustawowym, czternastodniowym terminie od dnia otrzymania przez odwołującego się decyzji, istotnym jest ustalenie, w jakiej dacie doręczenie orzeczenia nastąpiło. W przypadku, gdy w toku postępowania administracyjnego wobec jednej ze stron znajduje zastosowanie art.30§4 k.p.a., tj. ma miejsce wstąpienie innego podmiotu w miejsce strony dotychczasowej, znaczenia nabiera to, czy do doręczenia decyzji doszło przed zajściem sukcesji. O ile bowiem przed dokonaniem sukcesji praw decyzję doręczono stronie występującej w postępowaniu od samego początku, to od daty tego doręczenia rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia odwołania, który wywołuje skutek zarówno wobec tej strony, jak i wobec jej następcy prawnego. Fakt sukcesji nie nakłada zatem na organ obowiązku dokonania osobnego doręczenia następcy prawnemu. O ile zatem, w sytuacji doręczenia decyzji stronie pierwotnej, sukcesja nastąpiła po upływie czternastu dni od dnia doręczenia a strona ta nie wniosła odwołania, uprawnienie do jego wniesienia nie będzie już przysługiwało następcy prawnemu. Jeżeli natomiast sukcesja nastąpiła w okresie pomiędzy doręczeniem decyzji poprzednikowi, a upływem czternastu dni od tego doręczenia, następca będzie mógł wnieść odwołanie do końca tego terminu.

Kwestii tej nie rozważył w dostatecznie wnikliwy sposób organ odwoławczy. Wprawdzie w zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. nie została doręczona poprzednikowi skarżącej, niemniej organ winien w ocenie Sądu kwestię tę zbadać ponownie. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem zwrócona przez pocztę przesyłka z decyzją zaadresowana na N. S.A. w upadłości ul. [...] W. z dopiskiem "Firma wyprowadziła się". Organ winien zatem zbadać, czy w sprawie znalazł zastosowanie art.41§2 k.p.a. O ile doręczenia tego nie będzie można uznać za skuteczne względem poprzednika skarżącej, uznać należy, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. istotnie nie została temu podmiotowi doręczona. Uznać w tej sytuacji jednakże należy, iż skuteczne wobec skarżącej jest doręczenie dokonane w dniu [...] kwietnia 2008 r. Odwołanie skarżącej wniesione w dniu 14 maja 2008 r. byłoby w tej sytuacji odwołaniem wniesionym w ustawowym terminie.

Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem art.134 i art.7, 77§1 i 107§3 k.p.a. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu.

Z tej racji, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 i art.200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.