Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Rozwoju pismem z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, wystąpił do Ministra Środowiska o opinię w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na układanie i utrzymywanie podmorskich kabli i rurociągów dla przedsięwzięcia pn. "M.". Zgodnie z ww. przepisem układanie i utrzymywanie podmorskich kabli i rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej jest dozwolone, jeśli nie utrudnia wykonania praw Rzeczypospolitej Polskiej i pod warunkiem uzgodnienia lokalizacji oraz sposobów utrzymywania z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej, który w tym zakresie wydaje decyzję po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw środowiska.
Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. negatywnie zaopiniował lokalizację i sposób utrzymywania podmorskich kabli w wyłącznej strefie ekonomicznej. Wskazał, że negatywna opinia była spowodowana faktem, że trasa przedsięwzięcia pn. "M." przebiega przez obszary koncesji nr [...] i nr [...] udzielone przez Ministra Środowiska Spółce L. na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w obszarze "G." i "S.". Realizacja przedsięwzięcia na obszarze objętym wnioskiem Spółki, w każdym z wariantów lokalizacyjnych, zagrażałaby prawom L. S.A. nabytym w wyniku zawarcia ze Skarbem Państwa umowy użytkowania górniczego, a także poważnie utrudniłaby, a może nawet uniemożliwiła prowadzenie działalności poszukiwawczej, rozpoznawczej i wydobywczej, co sprzeciwiałoby się ustawowemu wymogowi ochrony złóż, polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym ich wykorzystaniu. Organ dodatkowo zwrócił uwagę na możliwość kolizji przedsięwzięcia z rurociągiem Spółki L., który będzie biegł w obrębie obszaru koncesji nr [...].
Spółka z o.o. I. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując postanowienie Ministra w zakresie negatywnej opinii dla przebiegu trasy kabli w wariancie 1.
Skarżąca podniosła, że o ile stopień potencjalnych kolizji z obszarem wydobycia, a zwłaszcza przebiegiem rurociągu może mieć znaczenie dla bezpieczeństwa i opłacalności przedsięwzięcia M. w wariancie 2 i utrudniać realizację inwestycji planowanych przez Spółkę L., o tyle w przypadku wariantu 1 takie przesłanki nie zachodzą. W jej ocenie przyczyny wydania negatywnej opinii dla wariantu 1 nie są oparte na podstawach prawnych i merytorycznych.
Zwróciła uwagę, że nie istnieją przesłanki merytoryczne wskazujące na istnienie istotnego konfliktu pomiędzy działalnością poszukiwawczą, rozpoznawczą i wydobywczą węglowodorów z dna morskiego a umiejscowieniem na tym obszarze morskich kabli elektroenergetycznych. Zdaniem skarżącej działania poszukiwawcze i rozpoznawcze nie mają wpływu na kable, ani kable nie uniemożliwiają prowadzenia powyższych działań. Ponadto w przypadku M. ułożenie kabli podmorskich nie nastąpi wcześniej niż po 2025 r. Natomiast po ich ułożeniu ograniczenia będą występowały w odległości 50 m od kabli.
Stwierdziła także, że nie istnieją przeszkody techniczne dla krzyżowania się infrastruktury takiej jak rurociągi i kable elektroenergetyczne zlokalizowane na dnie morza. Ewentualne krzyżowanie się ww. infrastruktury nie może być powodem odmowy wydania pozwolenia, szczególnie w sytuacji konieczności równoprawnego uwzględnienia interesu podmiotów posiadających koncesje, jak i podmiotów posiadających pozwolenia na wznoszenie morskich farm wiatrowych. Wskazała też na fakt wykorzystania obszaru południowo-wschodniego narożnika koncesji "S." również na potrzeby lokalizowania morskich farm wiatrowych, w związku z wcześniej wydanymi pozwoleniami na ich wznoszenie.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] marca 2014 r.
W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji I instancji. Stwierdził, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia na obszarze objętym analizowanym wnioskiem, w każdym z wariantów lokalizacyjnych zagrażałaby prawom Spółki L. nabytym w wyniku zawarcia ze Skarbem Państwa umowy użytkowania górniczego, a także poważnie utrudniłaby, a może nawet uniemożliwiła prowadzenie działalności poszukiwawczej, rozpoznawczej i wydobywczej, co sprzeciwiałoby się ustawowemu wymogowi ochrony złóż, polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami, oraz kompleksowym ich wykorzystaniu.
Skarżąca niezgadzając się z powyższym postanowieniem Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego w tym m.in. art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez osobę, która wydała postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. tj. osobę podlegającą wyłączeniu.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa i wydaniu zaskarżonego postanowienia przez osobę, która wydała postanowienie w I instancji wyjaśnił, że wnioski w obu instancjach były rozpatrywane bezstronnie i obiektywnie przez różnych pracowników organu, a zarzucane naruszenie prawa nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Zgodnie z powołaną wyżej regulacją kontrola legalności objętego skargą rozstrzygnięcia, musi rozpocząć się od ustalenia, czy zaskarżony akt nie jest obciążony wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, a następnie podlega ocenie w kontekście prawidłowości jego podjęcia w oparciu o przepisy procedury administracyjnej, a w dalszej kolejności przepisy prawa materialnego (jeżeli takowe przepisy były podstawą prawną zaskarżonego aktu).
Analizując sprawę w tak określonym zakresie Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 Kpa). Zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem przez tego samego pracownika organu, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia 21 marca 2014 r., tj. działającego z upoważnienia Ministra – Zastępca Dyrektora Departamentu Ochrony Powietrza – R. G. Powyższe stanowi istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przywołany przepis razem z art. 25 Kpa regulują kwestie wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenie organu od załatwienia sprawy, stwarzając przy tym warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji.
Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Istotą instytucji prawnej wyłączenia jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Przepisy dotyczące wyłączenia mają spełniać funkcję gwarancyjną, chronić bezstronność oraz obiektywizm orzekania, zapewniać warunki uczciwego procesowania i zwiększać zaufanie do organów administracji (tak w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2012 r., II GSK 1749/11).
Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że reguła wyłączenia ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem także do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (m. in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, LEX nr 235133; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61).
W uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. [numer dowodu zakryty]) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa Stąd też, zdaniem Sądu, należy przyjąć, iż wyłączenie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa nie obejmuje tylko osoby piastującej funkcję ministra, ale obejmuje innych pracowników upoważnionych przez organ do wydania decyzji podjętej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, iż art. 24 ust. 1 pkt 5 Kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania.