Uzasadnienie
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2020 r. po rozpatrzeniu odwołania A. P. i A. P., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. odmawiającą wnioskującym udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci części protokołu kontroli Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. Sp. k. z/s w [...] w przedmiocie wielkości produkcji ww. Zakładu ponad wielkości zawarte w pozwoleniach i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.
W okresie od [...] czerwca do [...] czerwca 2018 r. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę pozaplanową Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. Sp. k. Ustalenia kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...].
W dniu zakończenia kontroli "[...]" Sp. z o. o. Sp. k. złożyła, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., do protokołu kontroli wniosek o wyłącznie z udostępnienia informacji o wartości handlowej oraz stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa znajdujących się w załącznikach do protokołu kontroli nr [...].
Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. A. P. i A. P. zwrócili się do [...] WIOŚ z wnioskiem o udostępnienie informacji o wielkości produkcji Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. Sp. k., która występuje ponad wielkości zawarte w pozwoleniach.
[...] WIOŚ decyzją z dnia [...] marca 2020 r. odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w postaci wielkości produkcji Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. z o. o. Sp. k., która występuje ponad wielkości zawarte w pozwoleniach.
A. P. i A. P. wnieśli odwołanie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zakres przedmiotowy informacji o środowisku został uregulowany w art. 9 u.u.i.ś.
Przepis ten zawiera, wyliczenie jakie rodzaje informacji uznawane są za informacje o środowisku. Ustawa u.u.i.ś. definicję "informacji o środowisku" odnosi do określonych treści zakładając, że treść ta może mieć różną postać materialną, zatem udostępnieniu podlega informacja o określonej treści, bez względu na formę materialną, w jakiej ta treść została zawarta. Protokół kontroli przeprowadzonej przez Inspekcję Ochrony Środowiska jest informacją publiczną, która dotyczy środowiska, zatem stosując się do zasady wyrażonej w orzecznictwie, do udostępniania protokołów kontroli należy stosować przepisy u.u.i.ś..
Organ I instancji odmówił udostępnienia informacji o środowisku z uwagi na ochronę informacji o wartości handlowej oraz danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.
Art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.u.i.ś. przewiduje sytuacje, w których organ po stwierdzeniu zaistnienia którejś z wymienionych w ww. przepisie sytuacji ma możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku. W każdym przypadku odmowy udostępnienia organ ma obowiązek udowodnić i wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej, że w danym konkretnym przypadku odmowa była uzasadniona jednym z enumeratywnie wskazanych w ustawie wyjątków. Niemniej wyjątki te należy interpretować zawężająco, z uwzględnieniem interesu społecznego przemawiającego za udostępnieniem informacji.
W art. 16 ust. 1 pkt. 7 ustawy przewiduje odmowę "udostępnienia informacji, o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.
Organ wskazał, że jako podstawę prawną do określenia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa należy uznać art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjny wyrażone w wyroku z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 który wyjaśnił, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji.
Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto, musi zostać spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika, np. z przepisów prawa.
W omawianej sprawie informacja stanowiąca o istocie "tajemnicy przedsiębiorstwa", została sporządzona przez Zakład Produkcyjny "[...]" Sp. z o. o. Sp. k. w dniu [...] czerwca 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu organ nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinien samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji.
W treści zaskarżonej decyzji [...] WTOŚ nie wskazał, że w stosunku do wyłączonych informacji zachodzi sytuacja, w której zachowanie ich w tajemnicy ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera informacje ogólne, organ I instancji wskazuje, że odmawia się udostępnia informacji o wartość handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnica przedsiębiorstwa, natomiast nie wykazał, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Niedopuszczalne jest faworyzowanie interesu podmiotu gospodarczego i tym samym ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji, zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podkreślił, że powyższe braki całkowicie uniemożliwiają ocenę prawidłowości takiego wyłączenia i tym samym ocenę zgodności tej decyzji z prawem. [...] WIOŚ oceniając powyższą kwestię winien wziąć pod uwagę kryteria obiektywne, które powinny stanowić dla organu dyrektywę postępowania, dotyczące gospodarczego znaczenia przedmiotu, mającego podlegać ochronie w formie uznania za tajemnicę, a nie tylko intencje podmiotu zainteresowanego.
Organ odwoławczy uznał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji zobowiązany jest zbadać czy wnioskowane o utajnienie informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] WIOŚ winien był ocenić treść protokołu oraz załączników w świetle ujawnienia tajemnicy handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnica przedsiębiorstwa. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska organ I instancji nie poczynił w powyższym zakresie ustaleń oraz oceny czy informacje, które są inkorporowane do protokołu kontroli stanowią informację handlową.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien wskazać w sposób bezsporny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa, ponieważ [...] WIOŚ nie ustalił okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a przy jej rozpatrywaniu całkowicie pominął interes społeczny.
Ponadto przejmując sprawę do ponownego rozpatrzenia [...] WIOŚ winien mieć na uwadze treść art. 18 u.u.i.ś., zgodnie z którym udostępnienia informacji o emisjach nie można odmówić, nawet jeśli stwierdzi się występowanie jednego ze wskazanych wyjątków.
W opinii organu II instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczone zostało jedynie do przytoczenia przepisu prawnego oraz lakonicznego uzasadnienia. Organ administracyjny jest więc zobowiązany do wyjaśnienia Stronom zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w sposób jednoznaczny, dlaczego dane podlegają ochronie z uwagi na wartość handlową i tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ I instancji nie wykazał, że żądane informacje w istocie zawierają tajemnicę i dlaczego.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest analizy wniosku o zastrzeżenie informacji przez przedsiębiorcę. Uznanie, że istnieje wskutek udostępnienia informacji możliwość powstania wskazanych skutków, zobowiązuje organ do odmowy udostępnienia, przy czym oczywiście w decyzji o odmowie trzeba będzie wykazać przesłanki tego uznania.
Nie bez znaczenia jest zatem ocena treści zawartych w protokole, a występowanie w jego treści informacji o charakterze wskazanym powyżej powinno skutkować wyłączeniem dostępności do danego fragmentu dokumentu.
Zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie uznać należało, iż stan faktyczny nie został dokładnie wyjaśniony przez organ I instancji. Dodatkowy materiał dowodowy, który został przesłany przez Strony w dniu [...] maja 2020 r. nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
Sprzeciw od decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka "[...]" Zakład Produkcyjny sp. z o.o sp. k. zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie:
- 1) przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w przypadku gdy nie ziściły się przesłanki uprawniające do jego zastosowania, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydaniu decyzji przez organ I instancji oraz nie pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- 2) przepisu art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie co przejawiło się w zaniechaniu przeprowadzenia przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego i w efekcie skutkowało błędnym uchyleniem decyzji organu I instancji oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia się żadnej z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie doszło bowiem do naruszenia wskazanych przez organ II instancji przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., ani nie doszło do wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Co więcej, nie istnieje także żaden zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, a mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie.
Postępowanie wyjaśniające, poprzedzające udostępnienie informacji o środowisku, albo poprzedzające wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji, z uwagi na treść przepisu art. 8 w zw. z art. 9 oraz art. 16 ust. 1 pkt 7) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ogranicza się jedynie do stwierdzenia wystąpienia trzech okoliczności;
- 1) czy wnioskowana informacja jest informacją o środowisku,
- 2) czy udostępnienie może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa,
- 3) czy podmiot, który dostarczył informację o środowisku, złożył wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.
Wszystkie powyżej wskazane okoliczności zostały ustalone przez organ I instancji prawidłowo i obecnie nie istnieją żadne okoliczności, których ustalenie jest konieczne do załatwienia sprawy.
Wnioskowana przez A. P. i A. P. informacja co do wielkości dziennej produkcji nie stanowi informacji o środowisku, o której mowa w art. 9 ustawy. Dane dotyczące wielkości produkcji oraz dane pokrewne nie zostały bowiem wymienione w powołanym wyżej przepisie. Dane te, w odróżnieniu od danych dotyczących wielkości emisji albo stanu elementów środowiska, nie dotyczą bezpośrednio jakiegokolwiek elementu środowiska, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15) ustawy. Co więcej, z całego protokołu kontroli, wnioskodawcy zażądali ujawnienia tylko informacji o wielkości produkcji Zakładu [...], bez żądania jakichkolwiek innych danych o środowisku wskazanych w art. 9 ustawy. Zatem już z tej przyczyny wiosek ich winien podlegać oddaleniu co prawidłowo uczynił organ.
Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy dane w zakresie wielkości produkcji są informacjami handlowymi i danymi technologicznymi oraz czy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa spółki.
Niezaprzeczalnym w sprawie jest fakt, iż wniosek o wyłączenie dotyczył informacji o rozmiarze produkcji, które kwalifikuje się do informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Co więcej informacje te nawet abstrakcyjnie zawsze zawierają w sobie pewną wartość handlową. Rozmiar produkcji wpływa, bowiem w sposób bezpośredni na konkurencyjność podmiotu na rynku. Zapewnienie określonego poziomu produkcji towarów przyczynia się do zmniejszenia przeciętnych kosztów całkowitych produkcji w przeliczeniu na ilość produkowanego towaru poprzez rozłożenie przynajmniej kosztów stałych na większą ilość sprzedanego towaru. Ustalenie przez przedsiębiorcę optymalnego rozmiaru produkcji przy wykorzystaniu określonego sprzętu produkcyjnego oraz trybu pracy zakładu niewątpliwie może więc wpłynąć na koszt produkcji, a więc cenę sprzedawanego towaru, co z kolei bezpośrednio wiąże się ze zdolnością konkurencyjną danego podmiotu.
Również w orzecznictwie zostało przyjęte stanowisko, zgodnie z którym dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 roku, syng. akt: IV SA/GI 116/18). Wobec powyższego niezasadne są konkluzje Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska co do nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w zakresie produkcji rzeczywiście stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przedmiotowa kwestia nie wymaga dalszych dowodów. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji całkowicie pominął fakt, iż już sam złożony przez Skarżącego do organu I instancji wniosek o wyłączenie określonych informacji z udostępnienia stanowi o podjęciu przez Skarżącego odpowiednich kroków w celu zachowania określonej informacji w tajemnicy.
Tym samym nie jest konieczne dalsze badanie i ustalanie tego, czy Skarżący podjął inne kroki w celu zachowania poufności określonych informacji. Po drugie, przepis art. 167 ust. 1 pkt 7) ustawy nie przyznaje organowi administracyjnemu w postępowaniu o udzielenie informacji o środowisku kompetencji do oceny tego, czy dana, zastrzeżona przez osobę trzecią, informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa tej osoby trzeciej. W postępowaniu o udzielenie informacji o środowisku badając, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa osoby trzeciej winien jedynie poprzestać na ustaleniu, czy osoba trzecia złożyła w tym zakresie stosowne oświadczenie oraz wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Organ nie powinien natomiast samemu dokonywać kwalifikacji danej informacji jako stanowiącej, bądź nie stanowiącej tajemnicy przedsiębiorstwa. A wszystko to z tej przyczyny, że organ nie posiada w tej materii kompetencji, ani merytorycznej, ani funkcjonalnej.
Tym samym wszelkie rozważania organu II instancji w zakresie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie jaki dotyczy ustalenia, czy wielkość produkcji Skarżącego stanowi, czy nie stanowi tajemnicy jego przedsiębiorstwa i czy Skarżący podjął inne kroki w celu ochrony tej tajemnicy, są bezprzedmiotowe.
Z uwagi na powyższe, niezasadne jest twierdzenie organu II instancji, że po wydaniu decyzji przez WIOŚ pozostał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który dodatkowo ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji jest bowiem relewantnie mało skomplikowanym postępowaniem, które ogranicza się niemal jedynie do ustalenia czy wpłynął od osoby trzeciej wniosek o wyłączenie danej informacji z udostępnienia wraz ze szczegółowym uzasadnieniem i powołaniem się na fakt, iż informacja ta objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa.
Organ II instancji naruszył także przepis art. 136 § 1 k.p.a., albowiem uznając, że pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający wpływ na jej rozstrzygnięcie, nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, do przeprowadzenia którego zobowiązany był na podstawie przepisu art. 136 § 1 kp.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie ze względu na to, że został wniesiony przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, ewentualnie o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie sądu nie było podstaw do odrzucenia sprzeciwu, ponieważ spółka "[...]" Zakład Produkcyjny sp. z o.o sp. k. z siedzibą w [...] posiada status strony, gdyż jej interes prawny w wynika z przepisu prawa materialnego. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego co do braku interesu prawnego spółki, skoro brała ona udział w toczącym się postępowaniu odwoławczym. Spółka została powiadomiona o zakończeniu zbierania dowodów i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, jej pełnomocnikowi udostępniono do wglądu akta sprawy, a także do niej skierowano i doręczono decyzję.
Istotą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest niewątpliwie przyznanie uprawnienia konkretnemu podmiotowi tj. wnioskodawcom, którzy wystąpili o udostępnienie informacji dotyczących tej spółki. Status strony postępowania należny spółce wynika stąd, że zakres jej praw wynikających z przepisów prawa i przesłanka do ich ochrony stanowi granicę dla ukształtowania praw i obowiązków podmiotu do którego decyzja jest bezpośrednio kierowana. Interes prawny spółki wynika z art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 j.t.), który na wniosek spółki przyznaje ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa przed udostępnieniem.
Według art. 64a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa, sąd nie może odnosić się do meritum sprawy, skoro kontrolowana decyzja nie jest wyrazem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego.
Według art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w rzeczywistości nie wykazał, że taka konieczność zaistniała. W ocenie sądu za istotne braki postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy uznał tak naprawdę wady sporządzonego przez organ I instancji uzasadnienia. Lakoniczna argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sprowadza się do wyjaśnienia, że zawnioskowane do ujawnienia dane podlegają ochronie z uwagi na treść art. 16 ust. 1 pkt 7 w.w ustawy. Według tego przepisu władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.
Organ I instancji wyjaśnił, że taki uzasadniony wniosek w ustawowym terminie został złożony przez spółkę, a tym samym spełniona została przesłanka do objęcia danych ochroną. W uzasadnieniu rzeczywiście nie zostało wskazane, że organ w postępowaniu dotyczącym wniosku o wyłączenie z udostępniania informacji zawartych w protokole z kontroli przeprowadzonej przedsiębiorstwie w 2016 r. nie wydał decyzji o odmowie jego uwzględnienia, ani też, że zakres tamtego wniosku i zakres wniosku o udostępnienie danych z protokołu kontroli jest tożsamy. Jednak sentencja decyzji, wskazana podstawa prawna i stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu umożliwiają ustalenie, że taka właśnie była ocena organu I instancji.
Organ odwoławczy sformułował zarzuty dotyczące braku dokonania wystarczających ustaleń co do tego czy wniosek o wyłączenie z udostępnienia informacji był rzetelnie uzasadniony, a więc miał oparcie we wcześniej podejmowanych działaniach spółki. Organ uznał, że nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji czy teza o wartości handlowej zawartych w protokole z kontroli informacji (w tym danych technologicznych) i objęciu ich tajemnicą przedsiębiorstwa nie została stworzona tylko na potrzeby uniemożliwienia udostępnienia informacji.
Stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji w istotnym zakresie nie wyjaśnił sprawy jest niezrozumiałe w zestawieniu z art. 16 ust. 3 i 4 ustawy, z których wynika, że ustaleń dotyczących zasadności wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania organ dokonuje w postępowaniu dotyczącym takiego wniosku, a nie w postępowaniu o udzielenie informacji.
Według art. 16 ust. 3 ustawy wniosek o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, może zostać złożony nie później niż w terminie 14 dni od dnia dostarczenia władzom publicznym informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Z kolei z art. 16 ust. 4 wynika, że odmowa uwzględnienia wniosku o wyłączenie informacji z udostępniania, o którym mowa w ust. 1 pkt 7, następuje w drodze decyzji.
Organ I instancji wyjaśnił, że wniosek taki został złożony w ustawowym terminie i zawierał szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia pozycji konkurencyjnej spółki.
Wskazywane więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znaczące braki postępowania wyjaśniającego rzekomo uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie podlegały wyjaśnianiu w przedmiotowym postępowaniu. Skoro nie została przez właściwy organ wydana decyzja o odmowie uwzględnienia złożonego przez spółkę wniosku o nieudostępnianie wskazanych we wniosku informacji wynikających z protokołu kontroli, oznacza to, że informacje te zostały już objęte ochroną przed udostępnianiem. Zarzut unikania merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji jest więc niezrozumiały.
Rolą organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu zobowiązanego przecież do ponownego rozpatrzenia sprawy była przede wszystkim ocena czy żądanie wniosku o udostępnienie informacji z protokołu kontroli przeprowadzonej w 2016 r. mieści się w zakresie informacji o środowisku udzielanych w trybie przedmiotowej ustawy, na co słusznie zwrócono uwagę w sprzeciwie. Następnie ocena czy zakres informacji objętych ochroną na podstawie złożonego i uwzględnionego przez organ wniosku o wyłączenie z udostępniania pokrywał się z wnioskiem o udostępnienie informacji, a dalszej kolejności czy możliwe jest udostępnienie informacji, z tego powodu, że nie mieszczą są w zakresie objętym ochroną na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy ewentualnie, że tych informacji ochrona nie dotyczy ze względu na treść art. 18 ustawy. Zgodnie z art. 18 ustawy przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy:
- 1) ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania;
- 2) stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania;
- 3) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania;
- 4) poziomu emitowanego hałasu;
- 5) poziomu emitowanych pól elektromagnetycznych.
Nie istniał więc powód do uchylenia decyzji organu I instancji z tego powodu, że należało przeprowadzić w znaczącym zakresie postępowanie wyjaśniające, gdyż zgromadzony dotychczas materiał dowodowy nie umożliwiał wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Materiał dowodowy zawiera zarówno protokół z kontroli przeprowadzonej w 2016 r., jak też wniosek spółki o wyłączenie konkretnie wskazanych informacji z udostępniania, a także wniosek o udostępnienie informacji z protokołu kontroli. To z pewnością są najistotniejsze dowody, które powinny zostać poddane analizie przez organ i powinny być wystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli jednak organ odwoławczy dostrzegałby potrzebę uzupełnienia tego materiału dowodowego w zakresie ściśle związanym z rozpoznaniem sprawy o udostępnienie informacji, a nie jak wskazał w zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym wcześniej prowadzonego postępowania o wyłączenie informacji z udostępniania, to może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy podejmie niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy, oceniając w pierwszej kolejności czy materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia, a ewentualne braki w zakresie tego materiału uzupełni, dokona wszechstronnej oceny dowodów, odniesie się do zarzutów i twierdzeń stron, a motywy rozstrzygnięcia przedstawi w uzasadnieniu.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.