Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], którą odmówiono nakazania właścicielowi terenu położonego w R. przy ul. [...] a przywrócenia do stanu poprzedniego ukształtowania działek nr ewid. gr. [...] i [...].
W uzasadnieniu decyzji podano, że Prezydent Miasta R. nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku K. i I. L. z dnia 28 marca 2002 r. o zobowiązanie Gminy Miasta R. do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie obejmującym działki o nr. ewid. [...] i [...]. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na niezależnej ekspertyzie Federacji Stowarzyszeń [...] Rada K., w zakresie ustalenia wpływu ukształtowania terenu działek nr Ew. [...], [...] i [...], stanowiących własność Gminy Miasta R. na stan wody opadowej na gruncie i jej wpływ na działkę sąsiednią o nr. ewid. [...]. Z ekspertyzy wynika, że spływy powierzchniowe wód deszczowych nie powinny powodować zalewania działki o nr. ewid. [...], a zatem żądanie przywrócenia naturalnego ukształtowania działek o nr. [...] i [...] organ uznał za bezzasadne.
SKO wskazało, iż w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2005 r. K. i I. L. wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa i wbrew materiałowi dowodowemu a także o przekazanie sprawy do rozpatrzenia innej gminie, gdyż Gmina Miasta R. jest stroną postępowania i jednocześnie organem orzekającym w swojej sprawie i z tego powodu powinna podlegać wyłączeniu.
Ponadto odwołujący się podnieśli, że ukształtowanie działek o nr. ewid. [...] i [...] zostało zmienione, powodując zatapianie nieruchomości o nr. ewid. [...],[...] i [...]. Jako dowody potwierdzające ten stan rzeczy wskazali:
- - protokół spisany na okoliczność zatopienia zakładu [...] "[...]" w 1997 r. (dz. nr [...] i [...]),
- - kserokopie zdjęcia z usypanej pryzmy ziemi na działce o nr. [...] i [...],
- - pomiary geodezyjne wykonane dnia 28 czerwca 2002 r. przez uprawnionego geodetę.
W ocenie K. i I. L. ekspertyza, będąca podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jest wadliwa. Zdaniem odwołujących się, aby ustalić czy na skutek intensywnych opadów deszczu wody opadowe kierowane są na działkę o nr. [...], ekspertyza powinna opierać się na pomiarach geodezyjnych, które zaprzeczyłyby pomiarom dokonanym przez uprawnionego geodetę z dnia 28 czerwca 2001 r. potwierdzającym, że wody opadowe są kierowane na działkę nr [...] i [...].
Rozpatrując odwołanie SKO w pierwszej kolejności podniosło, że wbrew podniesionym zarzutom, Prezydent Miasta R. jest organem właściwym do prowadzenia przedmiotowej sprawy i nie podlega wyłączeniu. Powołując się na orzecznictwo NSA i SN organ stwierdził, że Gmina Miasta R. nie jest stroną postępowania, gdyż stroną postępowania administracyjnego nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydawania w nim decyzji administracyjnych. Organ podniósł, że na podstawie określonych kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne i działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie.
Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki.
Następnie SKO odnosząc się do meritum sprawy stwierdziło, że podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu ekspertyza, na podstawie której ustalono, iż dokonane zmiany ukształtowania działek nr [...] i [...] nie zmieniły kierunku spływu wód opadowych i nie powodują zalewania działki nr [...], jest wiarygodna i brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w niej wniosków.
SKO podniosło, że sprawa ta była już rozpatrywana trzykrotnie, każdorazowo kolegium uchylało decyzje organu I instancji. Skarżących pozbawiono prawa czynnego udziału w postępowaniu, nie powiadamiając ich o terminie wizji lokalnej przeprowadzonej dla potrzeb opracowania ekspertyzy. Jednakże ponownie przeprowadzone postępowanie, a w szczególności ponowne oględziny terenu spornych działek z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, doprowadziły do uzupełnienia w dniu 31marca 2005 r. ekspertyzy. Rzeczoznawca w dokumencie tym podtrzymał stanowisko zawarte w opracowanej wcześniej ekspertyzie z dnia 12 listopada 2004 r. Organ podkreślił, że wybór metody i sposobu opracowania ekspertyzy, a także niezbędnych do tego materiałów, należy do rzeczoznawcy. Autor ekspertyzy odniósł się do pomiarów z dnia 28 czerwca 2001 r. opracowanych przez geodetę, na które powoływali się K. i I. L. stwierdzając, że nie są one adekwatne do faktycznego stanu rzeczy.
Dalej SKO stwierdziło, że nie znajduje podstaw do kwestionowania stanowiska organu I instancji. Wbrew zarzutom odwołania skarżący nie wykazali, że ich działka jest zatapiana wodami opadowymi spływającymi z terenu dziełek nr [...]i [...] na skutek zmiany ich ukształtowania.
W skardze na omawianą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2005 r. K. i I. L. zarzucili jej naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 12, 24 § 1, 26, § 2, 35 w zw. z 61, 77 i 156 § 1 pkt 3 kpa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Przede wszystkim skarżący podnieśli, że Prezydent Miasta R. nie może występować w tej sprawie jako strona i jako organ rozpoznający sprawę. W przypadku gdy sprawa dotyczy gminy będącej jednocześnie pracodawcą urzędników –w tym przypadku Urzędu Miejskiego w R. – powinni oni być wyłączeni z rozpoznawania sprawy. Skarżący wskazali, że stosowanie do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ja na zewnątrz. Zdaniem skarżących z przepisu tego wynika, że jest on przedstawicielem ustawowym strony, co oznacza, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 kpa przesłanka wyłączenia prezydenta.
Poza tym skarżący wskazali, że na podstawie ekspertyzy z 12 listopada 2004 r. (następnie uzupełnianej), nie można ustalić czy wody opadowe są kierowane na ich działkę nr [...]. Jest to spowodowane tym, że wykonujący ekspertyzę odstąpił od pomiarów geodezyjnych ukształtowania działek o nr. [...],[...] i [...], na podstawie których można ustalić kierunek spływu wód opadowych. Wnioski wypływające z ekspertyzy są sprzeczne z ustaleniami pomiarów geodezyjnych wykonanych przez uprawnionych geodetów z dnia 28 czerwca 2001 r. i z dnia 21 maja 2005 r. Pomiary te potwierdzają, że wody opadowe kierowane są na nieruchomości o nr. ewid. [...] i [...] oraz do ulicy [...].
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że wywody skargi nie wnoszą nic nowego do okoliczności faktycznych, które znane były organowi w dacie rozstrzygania i stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
Stosownie do treści art. 29 § 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W przedmiotowej sprawie właścicielem gruntu, którego dotyczy wniosek o nakazanie przywrócenia do stanu poprzedniego, jest Gmina Miasta R. W ocenie Sądu powyższe przesądza o tym, iż gmina ma interes prawny, w związku z czym jest stroną postępowania. Nie sposób bowiem przyjąć aby postępowanie w przedmiocie zobowiązania właściciela nieruchomości do podjęcia określonych działań mogło się toczyć bez jego udziału jako strony procesowej.
W niniejszej sprawie wystąpiła zatem sytuacja, w której Prezydent Miasta R. miałby rozstrzygać jako organ administracji publicznej – o prawach i obowiązkach strony postępowania, której jest organem wykonawczym oraz pracownikiem (art. 2 pkt lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - jt.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Kwestia ta wiąże się z koniecznością rozważenia, czy zachodzą podstawy do wyłączenia prezydenta oraz pracowników urzędu gminy upoważnionych do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu od orzekania w sprawie.
Oceniając te kwestię, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03). Otóż, w sytuacji pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienia funkcji jego ustawowego przedstawiciela, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 kpa przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. W tym wypadku można uznać, ze pracownik (prezydent) pozostaje ze stroną (gminą) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Stosownie bowiem do treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt:. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że jest on przedstawicielem ustawowym miasta. W konsekwencji również wyłączeni z rozpoznawania danej sprawy będą podlegli prezydentowi pracownicy, działający z jego upoważnienia.
W takim wypadku stwierdzić należy, że w istocie organ gminy staje się niewładny do załatwienia strawy (art. 26 § 3 kpa), wobec czego, odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 26 § 2, zgodnie z którym sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta – w niniejszej sprawie samorządowe kolegium odwoławcze, które może także wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Ponadto, mając na uwadze dyspozycję art. 141 § 4 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd zwraca uwagę, że organ administracji ponownie rozpatrując sprawę, powinien mieć na względzie wymogi określone w art. 107 §1 i § 3 kpa. Otóż, zgodnie z powołanymi przepisami decyzja powinna zawierać m. in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji organ odnosząc się do środków dowodowych przedstawionych w toku postępowania przez skarżących, ograniczył się do stwierdzeń: "autor ekspertyzy (...) odniósł się do pomiarów z dnia 28 czerwca 2001 r. opracowanych przez geodetę stwierdzając, że są one nieadekwatne do faktycznego stanu rzeczy", "wbrew zarzutom odwołania skarżący nie wykazali, że ich działka jest zatapiana wodami opadowymi (...)". Trudno uznać, aby tak lakoniczne odniesienie się do argumentów skarżących, czyniło zadość wymogom wynikającym ze wskazanego wyżej przepisu.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje wydane w niniejszej sprawie zapadły z naruszeniem powołanych uzasadnieniu przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.