Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 10 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1580/10

Uzasadnienie

Pismem dnia [...] lipca 2010r. Spółka B. z siedzibą w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. wnosząc o uchylenie zapisów uchwały w punktach:

* §3 pkt 2 w treści " w tym pojemników z przednim załadunkiem"

* §3 pkt 4 w treści " w tym jeden z przednim załadunkiem"

Ponadto strona wniosła o zwrot kosztów procesu.

Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie:

1. - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2. - art.7 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
3. - § 2.
4. 1. pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005r.

w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, iż od ponad roku firma B. Sp. z o.o. stara się bezskutecznie o uzyskanie od Prezydenta Miasta C. zezwolenia na świadczenie usług odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącej strony zgodnie z treścią art. 7 ust. 3 a pkt. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań", Rada Gminy może w swojej uchwale jedynie wskazać opis niezbędnego wyposażenia. Pojazd i pojemniki z przednim załadunkiem nie są niezbędne do świadczenia usług. Zaskarżone zapisy w sposób oczywisty ograniczą konkurencję i utrudniają dostęp do rynku usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie miasta C. Spółka B. wyjaśniła, iż działa obecnie na terenie 11 powiatów w tym na terenie powiatu [...] w gminach S. i G., a Rada Gminy C. zapisami w swojej uchwale utrzymuje monopol spółki P. będącej w 100% własnością miasta C., a Prezydent Miasta faktycznymi działaniami zamyka dostęp konkurencji do rynku.

Twierdzenie to potwierdza fakt, że na rynku usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych działa do dzisiaj tylko jedna firma będącą własnością miasta. W sąsiadujących z miastem gminach działa wiele podmiotów świadczących opisywane usługi. Spółka B. wskazała ponadto, iż wniosła do Rady Miasta C. wezwanie do usunięcia naruszeń prawa i w dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miasta uchwałą odmówiła uwzględnienia wezwania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta C. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, iż wniesienie skargi do Sądu poprzedzone zostało wezwaniem przez Spółkę B., Rady Miasta C. do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały przedsiębiorca, w celu zapewnienia ciągłości, kompleksowości i terminowości świadczonych usług, powinien posiadać co najmniej 3 pojazdy do odbioru odpadów komunalnych niesegregowanych, samochód do mycia i dezynfekcji pojemników i 2 pojazdy do odpadów segregowanych, w tym jeden z przednim załadunkiem i jeden z dźwigiem hydraulicznym HDS.

Na powyższe zapisy miały wpływ doświadczenia samorządu gminnego w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, która prowadzona jest w mieście od 2000r. oraz ustalenia uchwalonego przez Radę Miasta C. Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy Miejskiej C. Działania w zakresie selektywnego zbierania odpadów oparte są na terenie Gminy Miejskiej C. na zasadach: - zbiórka "w sąsiedztwie" za pośrednictwem pojemników na terenach zabudowy wielorodzinnej i przy obiektach użyteczności publicznej (pojemnik zielony - szkło, niebieski - papier i tektura, żółty - tworzywa sztuczne). Aktualnie na terenie miasta znajduje się 226 pojemników typu SM-1100 i POK-11 do selektywnej zbiórki szkła, papieru i tworzyw sztucznych. Gmina Miejska C. dokonywała zakupu pojemników do selektywnej zbiórki odpadów również przy dofinansowaniu Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Do opróżniania tych pojemników niezbędne są pojazdy z przednim załadunkiem.

1. - zbiórka "u źródła" w systemie workowym na terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. W systemie tym wydziela się ze strumienia odpadów komunalnych szkło, makulaturę i tworzywa sztuczne. Odbiór selektywnie zebranych odpadów w workach (kolorystyka jak dla pojemników) na terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej odbywa się raz na dwa miesiące. Corocznie zamawianych jest i przekazywanych mieszkańcom osiedli budownictwa jednorodzinnego ok. 50 000 szt. worków.

Rada podkreśliła, iż wymagania, określone w uchwale Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości na obszarze Miasta C., są egzekwowane jednakowo od wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie stosownego zezwolenia, a więc nie ograniczają konkurencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę B. jest uchwała Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. w zakresie w jakim nakłada na przedsiębiorcę ubiegającego się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obowiązek posiadania jednego pojazdu z przednim załadunkiem. Zdaniem Rady powyższy zapis wynika z faktu, iż Gmina Miejska C. dokonała zakupu pojemników do selektywnej zbiórki odpadów przy dofinansowaniu Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a do opróżniania tych pojemników niezbędne są pojazdy z przednim załadunkiem.

Zdaniem Sądu Rada Gminy w C. uzależniając przyznanie zezwolenia na powyższą działalność od posiadania co najmniej jednego pojazdu z przednim załadunkiem naruszyła przyznane jej ustawowo uprawnienia.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236 poz. 2008 z późn. zm.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:

1. 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
2. 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
3. 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
4. 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części
5. - wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Rada gminy określi, w drodze uchwały, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając:

1. 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;
2. 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane (ust. 3a).

Z powyższych przepisów wynika zatem, iż organem uprawnionym do określenia warunków jakie winien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie stosownego zezwolenia jest rada gminy.

Jednocześnie działając na podstawie art. 7 ust. 7 powołanej ustawy Minister właściwy do spraw środowiska kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, określił w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób określania wymagań, o których mowa w ust. 3a. W § 2 oraz w § 3 rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 Nr 5 poz.33) określono szczegółowe wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się na uzyskanie zezwolenie na prowadzenie opisanej wyżej działalności.

I tak w § 2. 1 wskazano, iż wymagania, obejmujące:

1. 1) opis wyposażenia technicznego, uwzględniający wymagania dotyczące pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej,
2. 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami,
3. 3) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.
4. 2. Określenie wymagań, o których mowa w ust. 1, następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami oraz obowiązującymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Natomiast w § 3. 1 wskazano, iż wymagania, obejmujące:

1. 1) opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do bazy transportowej,
2. 2) zabiegi sanitarne i porządkowe związane ze świadczonymi usługami określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
3. 2. Określenie wymagań, o których mowa w ust. 1, następuje w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, w tym z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Z powyższych przepisów wynika zatem, iż Rada z poszanowaniem zasad niedyskryminacji, konkurencji oraz dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości upoważniona jest do określenia ogólnych warunków jakie przedsiębiorcy muszą spełniać aby przedmiotowe zezwolenie uzyskać. Wobec powyższego uznać należy, iż wskazanie w uchwale jakimi konkretnie pojazdami ma dysponować przedsiębiorca wykracza poza przyznane Radzie uprawnienia i prowadzi w istocie do naruszenia powyższych zasad.

O wprowadzeniu powyższych zapisów nie mogły decydować wyłącznie okoliczności, iż Gmina dokonała zakupu pojemników do selektywnej zbiórki odpadów przy dofinansowaniu Powiatowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, a do opróżniania tych pojemników niezbędne są pojazdy z przednim załadunkiem, albowiem rada gminy uchwalając prawo miejscowe zobowiązana jest działać przede wszystkim na podstawie obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu zapis ten pozostaje ponadto w sprzeczności z postanowieniami zaskarżonej uchwały zawartymi w ust. 2, z którego wynika iż pojemniki i worki na składowanie odpadów mogą być oferowane przez przedsiębiorcę świadczącego przedmiotowe usługi z zastrzeżeniem. Muszą przy tym spełniać warunki określone w "Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie", powinny być oznakowane nazwą firmy oraz muszą być myte i dezynfekowane co najmniej 2 razy w roku. Również z postanowień § 19 ust. 2 obowiązującego obecnie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta C." wynika, iż "pojemniki i kontenery mogą stanowić własność firmy wywozowej lub właściciela nieruchomości".

W świetle powołanych przepisów zatem stwierdzić, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie posiada własne pojemniki i kontenery (o odpowiedniej pojemności i w odpowiedniej ilości) oraz pojazdy przystosowane do ich obsługi (spełniające wymagane prawem normy bezpieczeństwa), za nieuzasadnione i sprzeczne z prawem uznać należy stanowisko Rady określające w uchwale konkretny rodzaj pojazdu jakim winien dysponować przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności. Dlatego też w ocenie Sądu zobowiązanie przedsiębiorcy do posiadania pojazdu z przednim załadunkiem, stanowi niewątpliwie wymóg ograniczający wolność prowadzenia działalności gospodarczej, dyskryminujący i ograniczający konkurencję oraz dostęp do rynku przedsiębiorców świadczących tego rodzaju usługi. Przepis ten jest zatem sprzeczny z zasadą wolności gospodarczej zapisanej w art. 6 ustaw z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) oraz art. 22 Konstytucji RP zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy tylko ze względu na ważny interes publiczny

Mając powyższe na względzie Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały. O wykonalności uchwały orzeczona na podstawie art. 152 ww. ustawy.