Uzasadnienie
- I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ", "organ II instancji"), po rozpoznaniu wspólnego odwołania pięciu osób, tj.: 1) I.P., 2) W. D., 3) K. W., 4) Z. P. i 5) R. D. (dalej łącznie "Odwołujący się" a odrębnie R.D. jako "Skarżący") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pod nazwą "Przebudowa instalacji technologicznych – [...] obręb nr [...][...] w [...] oraz [...] obręb [...][...]w [...]" (dalej "planowane przedsięwzięcie/inwestycja") - umorzył postępowanie odwoławcze.
- II. Przebieg postępowania administracyjnego, poprzedzający wydanie przez GDOŚ zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przestawia się następująco:
- 1. Wnioskiem z 11 stycznia 2019 r. spółka [...] S.A. (dalej "Inwestor") zwrócił się do RDOŚ o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.
- 2. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. RDOŚ stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia.
- 3. Pismem z dnia 1 sierpnia 2019 r. Odwołujący się wspólne do GDOŚ odwołanie od decyzji RDOŚ (za pośrednictwem tego organu), podnosząc, że są właścicielami gruntów położonych na terenie zakładu górniczego Kopalni Gazu [...], objętych pozwoleniem budowlanym z [...] września 1995 r. l.dz. [...], wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...], stanowiących całość gospodarczą o tym samym sposobie użytkowania. Do odwołania załączono dołączyli kopię dokumentu pod nazwą "Zestawienie właścicieli działek dla budowy K.G.Z. – [...]. Zaznaczyli, że w związku z przeprowadzaniem na przestrzeni lat rozbudowy ww. kopalni, brak jest aktualnej oceny jej oddziaływania na środowisko. Wskazano, że planowane przedsięwzięcie jest w istocie nowym etapem budowy, a nie przebudową, która to okoliczność została przemilczana przez wnioskodawcę oraz pominięta przez organ I instancji. Podniesiono zarzuty szeregu uchybień wobec procedury postępowania administracyjnego, w wyniku których zgromadzono niepełny materiał dowodowy, co doprowadziło do błędnej oceny stanu faktycznego oraz wydania decyzji sprzecznej przepisami prawa oraz interesem społecznym.
- III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie GDOŚ umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem Odwołujących się, stwierdzając nieposiadanie przez zainteresowanych interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a., warunkującego nabycie statusu strony postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 283) dalej: "k.p.a.", organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze, stwierdzając jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Jedną z przyczyn w/w bezprzedmiotowości jest wniesienie odwołania przez podmiot nie posiadający statusu strony w sprawie. Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej.
Z art. 74 ust. 3a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), dalej "u.o.o.ś.", stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, przez co rozumie się działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, aby którakolwiek z osób odwołujących się od decyzji RDOŚ posiadała prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedmiotowe przedsięwzięcie. Również załączniki do odwołania nie wskazywały na taką okoliczność. Na wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających posiadanie prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedmiotowe przedsięwzięcie, albo o podanie aktualnego numeru księgi wieczystej takich nieruchomości, nie odpowiedział m.in. Skarżący.
- IV. Pismem z dnia 22 czerwca 2020 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą, wnosząc o jej uchylenie w całości.
W skardze ponownie podniesiono, że prowadzone na terenie kopalni prace nie mają charakteru przebudowy, a są konsekwentnie prowadzona jej rozbudową, w oparciu o jedno i to samo pozwolenie budowlane. Wskazano, że należąca do Skarżącego działka nr ew. [...] o nr księgi wieczystej [...] była i jest objęta pozwoleniem na budowę [...][...] i jest obecnie objęta planem ruchu zakładu, gdyż na częściach już wybudowanych odbywa się ruch zakładu górniczego.
V. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do stanowiska zawartego w skardze, organ II instancji podkreślił, że w treści pisma z 24 stycznia 2020 r. poinformował osoby wnoszące odwołanie, że niewypełnienie wezwania w wyznaczonym terminie spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, a także wskazał, że ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, aby posiadały one prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedmiotowe przedsięwzięcie. Ponadto wskazane w skardze nieruchomości nie znajdują się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedmiotowe przedsięwzięcie, nie przylegają one bowiem do nieruchomości, na których planowana jest realizacja przedmiotowej Inwestycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").
W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.
W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.
Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
- VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej Organu prowadzi do następujących wniosków:
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy GDOŚ słusznie umorzył w stosunku do Skarżącego postępowanie odwoławcze, wszczęte wspólnym odwołaniem kilku osób od decyzji RDOŚ, stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Organ II instancji doszedł do wniosku, że Skarżący nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, ponieważ nie wykazał w jego toku, że posiada prawo własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem inwestycji lub podlegającej oddziaływaniu tejże inwestycji.
Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis ten doznaje modyfikacji przez art. 74 ust. 3a u.o.o.ś., wedle którego stroną takiego postępowania jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust.
- 1. Przez obszar ten rozumie się:
- 1. przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
- 2. działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
- 3. działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
W wyroku z 4 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 458/18 (publ. CBOSA) WSA w Łodzi trafnie zauważył, iż: "Art. 74 ust. 3a ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, służy zawężeniu poprzez doprecyzowanie definicją legalną kręgu stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w porównaniu z wcześniej obowiązującą regulacją ogólną, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.". Jak jednakże również trafnie wskazano w wyroku WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1548/18, publ. CBOSA "Celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie wynikające z planu miejscowego (gdyż tak należy rozumieć zwrot: "zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem") i czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu.".
Należy zauważyć, że organ II instancji podjął działania mające na celu ustalenie, czy osoby wnoszące odwołanie – w tym Skarżący – mają status strony postępowania w rozumieniu wyżej przytoczonego art. 74 ust. 3a u.o.o.ś. W tym celu pismem z [...]stycznia 2020 r. nr [...] zwrócił się o przedłożenie dokumentów lub ich uwierzytelnionych kopii, potwierdzających posiadanie prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze na który będzie oddziaływać inwestycja, alternatywnie o wskazanie numeru księgi wieczystej takich nieruchomości. Wnoszącym odwołanie zakreślono 14-dniowy termin na wykonanie wezwania i pouczono, że w przypadku jego niewykonania sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.
Skarżący na powyższe wezwanie nie odpowiedział. Ta okoliczność ma podstawowe znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wobec bowiem braku odpowiedzi na wezwanie, a także wobec braku w aktach RDOŚ dokumentacji wskazującej na posiadanie przez Skarżącego prawa własności nieruchomości spełniającej wskazane w art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. wymogi, organ II instancji nie miał innego wyjścia jak umorzyć w stosunku do Skarżącego postępowanie odwoławcze. Jak wskazano powyżej, przepis ten służy niejako zawężeniu kręgu stron postępowania do osób, na których interesy realizacja przedsięwzięcia faktycznie może wpływać. Skoro zatem sam Skarżący zaniechał działań na rzecz wykazania, że faktycznie jest stroną postępowania, nie można winić organu administracji za to, że nie uczynił tego za niego.
Należy tu zgodzić się z tezą GDOŚ zawartą w odpowiedzi na skargę, że wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązki polegające na dążeniu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku. Obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w takim rozumieniu, że nie zmusza organów do poszukiwania dowodów nawet "wbrew" stronie, szczególnie w przypadku, kiedy to strona wywodziłaby z takiego materiału dowodowego swoje uprawnienia.
Natomiast swoiste "wykonanie" żądania z 24 stycznia 2020 r. poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki w treści skargi, nie doprowadziło do potwierdzenia, że Skarżącemu faktycznie przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym uwarunkowań środowiskowych. Jak bowiem w odpowiedzi na skargę wskazał organ II instancji, działka nr ew. [...] obręb [...][...] jest oddzielona od obszaru realizacji Inwestycji co najmniej kilkoma działkami, przez co nie spełniają warunku "działki sąsiedniej". Natomiast z akt administracyjnych postępowania wynika, że oddziaływanie Inwestycji na środowisko będzie ograniczać się do nieruchomości, na których będzie ona realizowana. Należy jednak z całą stanowczością podkreślić, że Skarżący powyższą informację powinien przedstawić w toku postępowania administracyjnego.
Wobec ustalenia, że Skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania, pozostałe zarzuty skargi sposobu realizacji inwestycji pozostają poza granicami niniejszej sprawy i nie mogą być wzięte pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że przedmiotem niniejszego postępowania było rozstrzygnięcie dotyczące tego, czy Skarżący jest stroną postępowania, a więc kwestia o charakterze procesowym. Poza granicami sprawy pozostaje natomiast kwestia oceny zasadności decyzji merytorycznej o konieczności bądź jej braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.