Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Środowiska (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej "skarżącej") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych (dalej "decyzji Marszałka"), utrzymał decyzję Marszałka w mocy.
Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowy Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. (dalej "wnioskodawca") wniósł do Marszałka o zmianę decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], zmienionej decyzją Marszałka z dnia [...] czerwca 2010 r., zatwierdzającą instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych dla Gminy B. (decyzja z dnia [...] listopada 2007 r., zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. - zwana dalej "decyzją w sprawie instrukcji").
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., wydaną na podstawie art.155 k.p.a., Marszałek orzekł o:
- I. zmianie decyzji w sprawie instrukcji poprzez zmianę nazwy jej adresata (zastąpienie aktualną nazwą wnioskodawcy nazwy "Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B."),
- II. odmowie zmiany punktu IV decyzji w sprawie instrukcji, zobowiązującego adresata decyzji do zainstalowania (na kwaterze nr 1 i nr 2) pochodni do spalania gazu składowiskowego w terminie do [...] grudnia 2010 r.
Decyzja Marszałka została doręczona wnioskodawcy.
Wnioskodawca wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka, podnosząc w szczególności, co następuje:
- - składowisko wytwarza biogaz o znikomej ilości metanu (0,01 % obj. metanu, z czego zawartość maksymalna wyniosła 0,24 % objętości),
- - minimalna konieczna ilość metanu w powietrzu celem zainicjowania procesu spalania wynosi 15% obj.,
- - mieszanina metanu z powietrzem w stężeniu objętościowym 4,5 do 15 metrów ma właściwości wybuchowe,
- - składowisko w B. nie spełnia warunku koniecznego do zainicjowania spalania biogazu w pochodni, albowiem nie ma w nim minimalnej zawartości metanu w biogazie w ilości 15%,
- - sama obecność na składowisku odpadów biodegradowalnych nie wystarcza do zainicjowania spalania biogazu w pochodni.
Formułując powyższe twierdzenia, wnioskodawca powołał się na dowody w postaci: 1) Sprawozdania z monitoringu gazu składowiskowego i składu morfologicznego odpadów, 2) Sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami dla gminy B. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., Minister utrzymał w mocy decyzję Marszałka.
Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:
Zgodnie z §9 ust.1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. z 2003 r. Nr 61, poz.549 z późn.zm.), dalej "rozporządzenia Ministra", składowisko odpadów, na którym przewiduje się składowanie odpadów ulegających biodegradacji, wyposaża się w instalację do odprowadzania gazu składowiskowego. Przepis paragrafu 9 ust.2 aktu stanowi z kolei, że gaz składowiskowy oczyszcza się i wykorzystuje do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe - spala w pochodni.
Wymogi w tym zakresie winny być znane podmiotowi zarządzającemu składowiskiem odpadów.
Przedmiotowe składowisko funkcjonuje już od 1994 r., przyjmując odpady ulegające biodegradacji. Od wielu lat winno ono być wyposażone w instalację do odprowadzania biogazu.
Odgazowanie pasywne w postaci studni odgazowujących nie może być uznane za działanie zgodne z wymaganiami prawa i to niezależnie od ciążącego na stronie obowiązku wynikającego z §9 ust.2 rozporządzenia Ministra.
Przedłożonych wyników badań nie można uznać za wiarygodne, albowiem: (-) dla składowiska nie zostały wykonane jakiekolwiek próby sondowania lub też pompowania, które wskazywałyby na potencjalną ilość występującego biogazu, (-) pobór próbek będących podstawą badań nie został wykonany przez laboratorium akredytowane.
Organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego.
W ocenie Ministra powyższe okoliczności stanowiły przesłanki uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji Marszałka.
Podkreślania wymaga, że Minister zakwalifikował odwołanie złożone w niniejszej sprawie nie jako odwołanie wnioskodawcy a jako "odwołanie Gminy B." (rozstrzygniecie decyzji). Ponadto Minister uznał skarżącą Gminę B. jako stronę postępowania, doręczając jej decyzję odwoławczą (obok wnioskodawcy i organu I instancji).
Skarżąca (Gmina B.) wniosła skargę na decyzję Ministra, podtrzymując stanowisko w sprawie i podkreślając, że wykonanie nie znajdującego racjonalnego uzasadnienia obowiązku zainstalowania pochodni naraża ją na znaczne koszty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.- zwanej dalej "p.p.s.a.").
Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji i w konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia wymaga zaistnienia przesłanek określonych w art.145 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do brzmienia przywołanej regulacji, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Skargę należało oddalić, albowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja Ministra nie narusza przepisów prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jego uchylenia (nie zawiera zatem uchybień, o których mowa powyżej).
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia o charakterze formalnym, związana z legitymacją skarżącej Gminy.
Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne dotyczyło praw i obowiązków administracyjnych wnioskodawcy posiadającego status samorządowego zakładu budżetowego, a zatem samorządowej jednostki organizacyjnej, nie posiadającej osobowości prawnej. Podmiot taki może być zarówno stroną postępowania administracyjnego (art.29 k.p.a.), jak i sądowo - administracyjnego (art.25 § 2 p.p.s.a.).
Pomimo ścisłych związków organizacyjnych, majątkowych i finansowych z jednostką samorządu terytorialnego, która utworzyła jednostkę organizacyjną, nie posiadającą osobowości prawnej, podmioty te zachowują w świetle przepisów prawa administracyjnego i przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrębność. Oznacza to, że w sprawach dotyczących ich interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a. występują samodzielnie, z zachowaniem zasad reprezentacji określonych w stosownych regulacjach prawnych.
Stosownie do powyższego osobą umocowaną do działania w imieniu wnioskodawcy jest Dyrektor (§ 8 ust.1 pkt 1 Statutu wnioskodawcy uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2008 r. w brzmieniu zmienionym uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z dnia [...] stycznia 2011 r.).
W konsekwencji powyższego postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją Ministra prawidłowo: (-) dotyczyło zmiany decyzji administracyjnej, której adresatem był poprzednik prawny wnioskodawcy, (-) zostało wszczęte na wniosek wnioskodawcy wszczęty we własnym imieniu, (-) toczyło się z udziałem wnioskodawcy, występującym we własnym imieniu, w tym w szczególności we własnym imieniu składającym odwołanie.
Konsekwentnie zatem wnioskodawca był legitymowany do wniesienia we własnym imieniu skargi do Sądu.
Wnioskodawca, występujący dotąd samodzielnie, kroku takiego jednakże zaniechał, co w ocenie Sądu należy łączyć z faktem, że Minister tj. organ odwoławczy uznał za stronę postępowania również Gminę B., a zatem podmiot prawa nadrzędny nad wnioskodawcą.
Uznać w tej sytuacji należy, że skarżąca Gmina uzyskała tzw. interes formalny, w oparciu, o który wniosła skargę do Sądu.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest - zgodnie z zakresem jego właściwości - ocena, czy odmowne rozpatrzenie przez organy obu instancji żądania wniosku w przedmiocie uchylenia w treści decyzji dotyczącej instrukcji obowiązku instalacji pochodni, o której mowa w §9 ust.2 rozporządzenia Ministra w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów znajdowało oparcie w przepisach prawa.
Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco, albowiem sformułowana w sposób kategoryczny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych treść przywołanego przepisu aktu wykonawczego nakłada na podmiot prowadzący składowisko odpadów ulegających biodegradacji obowiązek oczyszczania gazu składowiskowego i wykorzystania do celów energetycznych, a jeżeli jest to niemożliwe - do spalania w pochodni.
Przywołany przepis wskazuje zatem jedynie dwa alternatywne w stosunku do siebie sposoby zagospodarowania gazu składowiskowego, nie przewidując w tym zakresie odstępstw, czy wyjątków, w szczególności nie wiążąc powstania obowiązku zagospodarowania gazu składowiskowego ze stwierdzeniem jego konkretnych parametrów.
Wynika stąd, że sam fakt powstawania gazu składowiskowego w składowisku, w niniejszej sprawie nie kwestionowany, powoduje konieczność jego zagospodarowania w sposób opisany powyżej.
W tej sytuacji, w braku możliwości oczyszczania przez wnioskodawcę gazu składowiskowego i wykorzystania go do celów energetycznych, podmiot ten jest zobowiązany do spalania gazu w pochodni, który to obowiązek stwierdzono w decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska i który nie mógł być w świetle przywołanych powyżej regulacji zniesiony w trybie art.155 k.p.a..
Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlega oddaleniu.
Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a