Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2008 r., którą odmówiono ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości nr ew. [...] położnej w miejscowości M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż warunki zabudowy mogą być określone m.in. w przypadku spełniania wymagania, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Warunek ten nie jest spełniony. Działka, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, stanowi według ewidencji las lub grunty leśne. Istotne znaczenie ma więc, czy działka objęta była zgodą na przeznaczenie gruntu leśnego na inne cele przy sporządzaniu planu, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] września 1994 r., który utracił moc z dniem [...] grudnia 2002 r. W decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1994 r. w sprawie zgody na podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ujęto działki nr ew. [...].
Odnosząc się do argumentów odwołania, gdzie podniesiono, iż w myśl wcześniej obowiązującego planu była możliwa zabudowa działki, wskazano, iż nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustaleń planu, który utracił moc.
W skardze na tą decyzję I. P. (współwłaścicielka działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) podniosła, iż działka nr ew. [...] (przed podziałem) została objęta zgodą na wyłącznie z produkcji leśnej decyzją Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego w S. z dnia [...] listopada 1985 r. (znak: [...]), która powinna się znajdować w Urzędzie Gminy w J., skoro przy opracowywaniu planu w 1986 roku, takie uzgodnienie powinno być. Przy opracowywaniu planu w 1994 roku, na mocy decyzji Wojewody [...] z tegoż roku, jedynie poszerzono obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna, stąd nie wyrażano ponownie zgody odnośnie działki nr ew. [...].
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania, Strona wnosząca o ustalenie warunków zabudowy podnosiła, iż, w myśl obawiającego uprzednio miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część działki objętej wnioskiem była przeznaczona pod zabudowę (patrz treść odwołania). Okoliczności tej organy administracji nie kwestionowały. Niesporne było także, iż działka nr ew. [...] stanowi użytek leśny. Warunkiem poznaczenia tego rodzaju terenu na inne cele w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego jest uzyskanie stosownej zgody, co wynika z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zasada ta dotyczyła także szeregu planów poprzedzających tracące moc w związku z treścią art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), mając na uwadze regulacje art. 7 ust. 1 i 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.
Nr 11, poz. 79 ze zm.). W tej sytuacji rolą organu administracji, orzekającego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, było wnikliwe wyjaśnienie okoliczności, w jakich dopuszczono w planie, który utracił moc w 2002 roku (w związku z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) zabudowę terenów leśnych. W ocenie Sądu, o ile tereny te zostały objęte zgodą udzielaną przy sporządzaniu planu poprzedzającego, tracący moc w 2002 (jak wywodzi się w skardze - w związku z uchwaleniem planu w 1986 roku), przypadek taki należy traktować, jako wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 61ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym mówi się wprawdzie o zgodzie wyrażonej "przy" sporządzaniu planu, który utracił moc w związku z treścią art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jednak prawidłowa wykładnia tej regulacji, z uwzględnieniem celu jej zamieszczenia każe rozumieć ten przepis szeroko.
Nie można bowiem przypisać racjonalnemu prawodawcy woli różnicowania sytuacji prawnej właścicieli działek objętych postanowieniami planów dopuszczających zabudowę, które jednocześnie utraciły moc, tylko w oparciu o kryterium terminu wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele.
Mając powyższe na uwadze trzeba uznać, iż kwestia ewentualnego wyrażenia zgody na przeznaczenie działki [...] (lub dawnej działki [...]) na cele inne niż leśne, także na etapie sporządzania uprzednio obowiązujących planów, ma istotne znaczenie w sprawie. Ewentualne ustalenia w tym zakresie mogą mieć wpływ na jej wynik. Stąd naruszenie przepisów postępowania (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) musi prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.
Z uwagi na potrzebę wyjaśnienia, co do meritum, istotnego uwarunkowania sprawy, mając jednocześnie na uwadze generalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), Sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymane nią w mocy orzeczenie organu I. instancji.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.
Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy J. rozważy, czy działka nr ew. [...] (ewentualnie przed podziałem – [...]), nie została objęta zgodą na przeznaczenie na cele inne niż leśne w ramach procedur uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących przedmiotowy teren.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne s. Łukasza Krzyckiego do wyroku z dnia 26 marca 2009 r.
W mojej ocenie, przedwczesne było orzekanie przez Sąd w niniejszej sprawie. Powinien on, przed wydanie orzeczenia, skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, w myśl art. 193 Konstytucji R.P. i zawiesić postępowanie, na zasadzie art. 124 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Moje stanowisko wynika z następujących uwarunkowań formalnych i faktycznych niniejszej sprawy.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd dokonał wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wyjaśniając znaczenie tej normy prawnej z odwołaniem się do względów celowościowych. Wskazano, iż hipoteza tej normy prawnej obejmuje również przypadki, gdy zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele uzyskano w ramach innych procedur planistycznych niż zakończona uchwalaniem planu, który utracił moc w związku z art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przypisana przepisowi treść pozostaje jednak, w mojej ocenie, w oczywistej sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem regulacji z punktu widzenia reguł wykładni językowo-logicznej. Użycie w przepisie, w kontekście wymagania uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele inne niż leśne wyrazu "przy", wobec jednoznacznego powiązania z czynnościami sporządzania konkretnie wskazanych planów zagospodarowania przestrzennego (tych, które utraciły moc w związku z konkretnym przepisem), wyklucza w moje ocenie rozumienie przepisu w sposób szerszy.
O ile, wolą ustawodawcy byłoby uwzględnienie wszelkich uprzednich zgód na przeznaczenie gruntów na cele inne niż leśne, w myśl reguł rozumienia znaczenia wyrazów w języku polskim, użyłby dla ich opisania sformułowania "uzyskanych przed uchwaleniem" wskazanych w ustawie rodzajów planów lub innego, mającego analogiczne znaczenie.
Prawodawca jednoznacznie i precyzyjnie wskazał przypadki, gdy jest dopuszczalna zabudowa gruntów leśnych, w przypadkach innych niż w następstwie przeznaczenia ich na inny cel w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego (w takim przypadku decyzji o warunkach zabudowy w ogóle się nie wydaje) w związku z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W sytuacji takiej jak rozpatrywana, gdy reguły wykładni językowo-logicznej pozwalają precyzyjnie określić zamiar prawodawcy, sięganie do innych rodzajów wykładni (celowościowej czy systemowej) jest, w mojej ocenie, nieuprawnione. W rozpatrywanym przypadku, przeciwko stosowaniu wykładni rozszerzającej przepisu przemawia także szczególny charter regulacji. Stanowi ona bowiem wyjątek od reguły (zakazu zabudowy). Również w tym kontekście stosowanie wykładni rozszerzającej nie jest prawidłowe.
Odrębną kwestią jest natomiast, trafnie zasygnalizowany w uzasadnieniu wyroku, problem zróżnicowania pozycji prawnej poszczególnych właścicieli nieruchomości o charakterze leśnym (tak samo rolnych), których zabudowa była dopuszczalna w myśl postanowień planów, tracących moc w związku z treścią art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl przyjętych rozwiązań, o ile przy sporządzaniu takich planów uzyskano stosowną zgodę, utrata ich mocy nie skutkuje ograniczeniem możliwości zabudowy gruntów leśnych (analogicznie rolnych). Przywilej taki nie obejmuje natomiast, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sytuacji, gdy wprawdzie grunt leśny był przeznaczony w planie pod zabudowę, jednak nie w wyniku wyrażenia stosownej zgody w procedurze przyjęcia konkretnego planu, lecz np. w ramach uchwalania uprzednich planów miejscowych. W pełni podzielam pogląd składu orzekającego, iż tego rodzaju zróżnicowanie pozycji prawnej podmiotów, nieoparte na oczywistych i obiektywnych kryteriach, zakorzenionych w systemie norm aksjologicznych wynikających z Konstytucji (np. art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art.
64) może rodzić wątpliwości, czy tego rodzaju norma może stanowić podstawę dla orzekania przez Sąd o prawach i obowiązkach obywateli w praworządnym państwie, w kontekście sprawowania kontroli legalności orzeczeń administracyjnych, mając na uwadze wskazane wcześniej normy konstytucyjne i art. 2 Konstytucji.
W takim jednak przypadku nie było uprawnione dokonanie wykładni przepisów rangi ustawowej poprzez nadanie im znaczenia sprzecznego z ich jednoznacznym brzmieniem, ani w następstwie odwołania się do norom konstytucyjnych ani też innych, powszechnie akceptowanych a wynikających z ustawy zasadniczej, wartości sytemu aksjologicznego (jak miało to miejsce w rozpoznawanej spawie). Stanowiska mojego nie zmienia to, iż poglądy, co do zasadności dokonywania tego rodzaju wykładni bywają prezentowane w orzecznictwie i doktrynie (z przywołaniem w szczególności art. 8 ust. 2 Konstytucji). Za trafne uważam stanowisko przeciwne (patrz tak wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 548-06, podobnie wyrok SN z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt III CZP 63/08).
W mojej ocenie, dostrzeżenie przez Sąd ewentualnego konfliktu norm rangi ustawowej z regułami wynikającymi z Konstytucji powinno prowadzić, co do zasady, do wystąpienia w stosownym trybie do instytucji ustrojowo właściwej do oceny, czy sprzeczność faktycznie istnieje (Trybunału Konstytucyjnego). Odstąpienie od tej reguły może być zasadne wyłącznie w przypadkach szczególnych, o ile zastosowanie właściwego trybu faktycznie i nieodwracalnie niweczyłoby możliwość zabezpieczenia konstytucyjnie chronionego dobra, z uwagi na niezbędny czas procedowania Trybunału, a następstwem zastosowania regulacji w międzyczasie byłoby np. bezpośrednie zagrożenie takich konstytucyjnie chronionych dóbr jak np. życie czy zdrowie człowieka, przeciwdziałanie skrajnemu ubóstwu, ochrona dzieci przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem czy demoralizacją itp. nierównoważone jednoczesną potrzebą ochrony dóbr analogicznej rangi (np. ochroną życia lub zdrowia innych osób). Wskazana sytuacja szczególna nie zachodzi niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie.
W pozostałych przypadkach właściwym trybem procedowania jest skierowanie przez Sąd stosownego pytania, w myśl art. 193 Konstytucji. Wniosek taki potwierdzają zarówno względy wykładni systemowej jak i celowościowej.
Uwzględniając uwarunkowania wynikające z sytemu polskiego prawa ustrojowego, należy mieć na uwadze przede wszystkim wyrażenie expressis verbis w Konstytucji zasady, iż sędzia podlega zarówno Konstytucji jak i ustawom (art. 178 ust. 1). Jednocześnie wskazuje się, iż organem prawodawczym jest Sejm i Senat (art. 10 ust. 2 Konstytucji), co jest generalnie odzwierciedleniem przyjętej zasady trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1). Nie można pominąć, iż ewentualne nie przypisywanie pewnym szczegółowym regulacjom skutków prawnych, pomimo ich jednoznacznego brzmienia, w następstwie odwołania do systemu norm konstytucyjnych (mających z reguły charakter ogólnych) stanowi faktyczną ingerencje w konstytucyjny system norm prawnych (art. 87 i 88 Konstytucji) poprzez faktyczne pozbawienie mocy promulgowanej, obowiązującej regulacji w określonym brzmieniu.
Istotne znaczenie w prawie ustrojowym ma także wskazanie wyspecjalizowanego organu, właściwego do orzekania w kwestii ewentualnych sprzeczności pomiędzy ustawą i Konstytucją - Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1), oraz przyznania expressis verbis sądom uprawnienia do kierowania stosownych pytań (art. 193). Prawodawca uwzględnił daleko idące faktyczne skutki prawotwórcze, wynikające z możliwości zakwalifikowania określonego stanu, jako sprzecznego z systemem konstytucyjnym, i w następstwie tego eliminacji określonej normy prawnej z obrotu prawnego (następuje w wyniku tego zniesienie lub, ustanowienie zakazu, przyznanie bądź pozbawianie uprawnienia). Wyposażył więc wyspecjalizowaną instytucję w szereg narzędzi, służących efektywności wykonywania zadań w tym zakresie, a równocześnie zabezpieczających przed zbędnie dużą destabilizacją systemu prawnego (pewność prawa potraktowana została także, jako jeden z fundamentów państwa praworządnego). Do instrumentów tych należy zaliczyć przede wszystkim:
zasadę powszechnego związania skutkami orzeczeń (art. 190 ust. 1), jak i trybu powszechnego powiadamiania o treści orzeczeń (art. 190 ust.
- 2) - jest to szczególnie istotne z punktu widzenia zapewnienia równości wobec prawa w praworządnym państwie, z uwagi na faktycznie prawotwórczą rolę orzeczeń, możliwość zawieszenia skutków prawnych orzeczenia dotyczącego sprzeczności ustawy z Konstytucją (art. 190 ust. 3 zd. 1-2) - prawodawca przyjął, iż określone względy mogą przemawiać za utrzymywaniem w mocy, przez określony czas, zakwestionowanych regulacji pomimo ich sprzeczności z pewnymi normami konstytucyjnymi, wprowadzenie obowiązkowej procedury konsultacji z organami władzy wykonawczej w kwestii orzeczeń wiążących się z wydatkami budżetowymi (art. 190 ust. 3 zd.
- 3) - umożliwia to racjonalne rozeznanie skutków finansowych orzeczenia w kontekście potrzeby czasowego utrzymania w mocy przepisu sprzecznego z normą konstytucyjną.
Trzeba dodać, iż przepisy rangi ustawowej, określające zasady procedowania przed Trybunałem, urzeczywistniają zasadę czynnego udziału w postępowaniu prawodawcy (jego przedstawiciela), co wynika z treści art. 41 ust. 1, art. 61, ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Gwarantuje to możliwość przybliżenia składowi orzekającemu uwarunkowań i przesłanek, jakie mogły przemawiać za przyjęciem określonych rozwiązań, co ma istotne znaczenie dla oceny, czy pozostają one istotnie w sprzeczności z systemem aksjologicznym odzwierciedlonym w Konstytucji.
Trzeba bowiem w końcu zauważyć, iż przyjmowanie konkretnych rozwiązań, co do kształtowania porządku prawnego rodzi w wielu przypadkach konieczność dokonywania wyborów pomiędzy powszechnie akceptowanymi, wyrażonymi w Konstytucji wartościami - decyzji, której z nich w danym przypadku przyznać pierwszeństwo. Szczególnym przypadkiem częstego "konfliktu wartości" są kwestie wyartykułowanej wprost w Konstytucji zasady ochrony własności oraz uwzględnienia zasady nie działania prawa wstecz czy pewności obrotu (stabilności porządku prawnego), a więc zasad wyprowadzanych z reguł praworządności (art. 2).
Oceniając zatem zgodność przyjętych rozwiązań z zasadami wyrażanymi w Konstytucji, Trybunał, orzekając w określonym składzie, kieruje się w wielu sprawach wyłącznie sposobem wartościowania odzwierciedlającym system aksjologiczny większości sędziów (art. 190 ust. 5 Konstytucji). Nie ma bowiem określonego normatywnie obiektywnego porządku, według którego należy hierarchizować wartości wyrażone w Konstytucji, w przypadku ich wspomnianej opozycji.
Powyższe względy przemawiają, w moje ocenie, za ograniczaniem faktycznie prawotwórczej roli sądów w zakresie dokonywania wykładni regulacji z pominięciem ich jednoznacznego brzmienia, w następstwie powołania się na ochronę wartości konstytucyjnych. Przeciwko takiemu modelowi ustrojowemu przemawiają także względy o charakterze celowościowym:
wskazana wcześniej uznaniowość, wynikająca z indywidualnie zróżnicowanego wartościowania zasad Konstytucyjnych, zwłaszcza gdy pozostają one w swoistej opozycji (szerokie uwzględnienie jednej prowadzi do uszczuplenia drugiej) - może to prowadzić do istotnych różnic w orzecznictwie, a więc osłabia możliwości faktycznej realizacji zasady równości wobec prawa, brak jest stosownych instrumentów wspierających wnikliwą analizę przez Sąd zarówno przesłanek przyjęcia określonych rozwiązań (potrzebne jest wszak odniesienie tych przesłanek do sytemu aksjologicznego wynikającego z Konstytucji) jak i analizę skutków np. ekonomicznych dokonanej oceny (w przypadku uznania reguły za niekonstytucyjną), przy czym prawodawca dopuszcza przy zastosowaniu właściwego trybu (ocena wykonywana przez Trybunał Konstytucyjny) możliwość czasowego utrzymania w mocy normy sprzecznej z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji, z uwagi na inne wartości (w tym wskazane expressis verbis skutki dla budżetu państwa.
Reasumując regulacja, której wykładni dokonał Sąd w niniejszej sprawie, nie rodzi wątpliwości, co do jej znaczenia, lecz co do jej konstytucyjności. Należało więc, zamiast dokonywać wykładni - w mojej ocenie contra legem - zwrócić się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Pytanie to musiałoby dotyczyć zgodności z wyrażonymi w Konstytucji zasadami równości oraz ochrony własności, regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim ogranicza ona możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działek przeznaczonych pod zabudowę w planach, które utraciły moc w związku z art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz, dla których zgoda na przeznaczenie gruntów na cele inne niż leśne nie została wyrażona w ramach procedury uchwalania tych planów, lecz np. na etapie uchwalania planów obowiązujących wcześniej. Skierowanie tego rodzaju pytania powinno rodzic skutek w postaci zawieszenia postępowania (art. 124 §.1 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).