Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2011 r. - zaskarżoną skargami przez I.B. i J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2011 r. umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1978r. zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D., gm. Z. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1979r. zatwierdzającej projekt wymiany niezabudowanych gruntów położonych we wsi D. i D., gm. Z. W uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć organ nadzoru, przytaczając treść art. 157 § 1 i 19 K.p.a., wskazał iż właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, do którego przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia.
Dokonując ustaleń organu właściwego w niniejszej sprawie Minister wskazał, iż decyzji kontrolowane w trybie nieważnościowym zostały wydanie na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww ustawy w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz.
94) od dnia 1 czerwca 1975r. przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Ustawa z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów już nie obowiązuje i została uchylona przez ustawę z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003r., Nr 178, poz. 1749, ze zm.). Zgodnie z obowiązującym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów w związku z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, ze zm.) starosta jako organ pierwszej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia postępowania scaleniowego jako zadania z zakresu administracji rządowej.
W rozumieniu art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy stanowią inaczej. Zatem organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, jest samorządowe kolegium odwoławcze. I zgodnie z tym stanem organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., co w konsekwencji musiało prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji opisanych na wstępie.
Jeszcze Minister odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez wnioskodawców we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznał iż są bezpodstawne, gdyż wobec zmiany stanu prawnego, ocena prawna zawarta w orzeczeniach wydanych przez sądy administracyjne w innym, nieobowiązującym już stanie sprawy, straciła swą aktualność, a zatem związanie wydanymi orzeczeniami jest wyłączone.
I. B. i J. B. w skargach wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 153 P.p.s.a., art. 156 § 1 i 158 § 2 K.p.a. polegające na niezastosowaniu się do wskazań i oceny prawnej zawartej w wydanych uprzednio w sprawie wyrokach; art. 138 § 1 K.p.a. przez dowolne interpretowanie wniosku skarżących jako wniosku o wydanie gruntów o równej wartości szacunkowej i o wydzieleniu ekwiwalentu gruntowego na podstawie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów podczas, gdy z wszystkich ich pism i skarg składanych w sprawie wynika, iż wnoszą o stwierdzenie nieważności decyzji; art. 65 § 1 K.p.a. w związku z art. 19 K.p.a. przez jego niezastosowanie w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości w rozstrzyganiu sprawy; art. 105 § 1 i art. 17 w związku z art. 20 K.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30
Sygn. akt IV SA/Wa 162/12 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg, uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] lutego 2011 r. zostały wydane z naruszeniem prawa, kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego przez uchylenie.
Decyzje Prezydenta Miasta L. z [...] czerwca 1978r. i [...] września 1979r. dotyczące zatwierdzenia projektu wymiany niezabudowanych gruntów, kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym, zostały wydane na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968r. o scalaniu i wymianie gruntów [(Dz. U. Nr 3, poz.
- 13) - zwanej dalej: ustawą z 1968r.] w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie [(Dz. U. Nr 17, poz.
- 94) - zwanego dalej: rozporządzeniem].
Według art. 12 ust. 1 ustawy z 1968r. decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wydawało prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja ta była ostateczna. Ustawą z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych wprowadzono nowy podział administracyjny Polski obowiązujący od 1 czerwca 1975r. do 31 grudnia 1998r. Utworzono 49 województw, zlikwidowano pośredni szczebel administracyjny, czyli powiaty. Województwo l. było tzw. województwem miejskimi. W województwie miejskich stanowiska wojewody i prezydenta danego miasta były połączone. W dniu 1 czerwca 1975r. weszło także w życie ww rozporządzenie stanowiące w § 2 pkt 6 c, iż do wojewodów przechodzą następujące dotychczasowe zadania i uprawnienia naczelników powiatów wynikające z ustaw, dekretów i rozporządzeń Rady Ministrów z dziedziny rolnictwa z ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów m. in. wydawanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów (art. 12 ust. 1). Dodatkowo § 4
Sygn. akt IV SA/Wa 162/12 rozporządzenia zawierał regulację mówiącą, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wojewódzkich radach narodowych i wojewodach, należy przez to rozumieć również miejskie rady narodowe i prezydentów miast stopnia wojewódzkiego.
Z powyższego wynika więc, iż wówczas gdy były wydawane decyzje o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów organem właściwym do ich wydania był wojewoda, bądź - w przypadku połączenia funkcji prezydenta miasta i wojewody, jak miało to miejsce w L., kiedy doszło do likwidacji województwa łódzkiego i utworzenia województwa miejskiego l. - prezydent miasta stopnia wojewódzkiego, który łączył w jednej osobie funkcję prezydenta miasta L. i wojewody województwa miejskiego l. Zatem decyzje z [...] czerwca 1978r. i [...] września 1979r. wydane zostały przez Prezydenta Miasta L. łączącego w jednej osobie stanowisko wojewody i prezydenta miasta stopnia wojewódzkiego.
Z kolei postępowanie scaleniowe czy wymienne - zgodnie z art. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 178, poz. 1749) - przeprowadzał starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków budżetu państwa [...]. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu był wojewoda. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 743, ze zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia i nowelizacja ta weszła w życie 1 sierpnia 2009r. Obecnie obowiązujący stan prawny skłonił organ do stwierdzenia, iż organem właściwym do rozpoznawania przedmiotowej sprawy w trybie postępowania nieważnościowego jest samorządowe kolegium odwoławcze, jako że jest ono - stosownie do art. 17 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. - organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, do których należy starosta.
Przedstawionego stanowiska Sąd nie podzielił, opierając się w tym względzie na uchwale podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2012r. (sygn. akt II OPS 1/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w
Sygn. akt IV SA/Wa 162/12 związku z art. 20 K.p.a." Uchwała ta została podjęta w odpowiedzi na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej: "Czy ustalenie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia winno nastąpić wyłącznie w oparciu o zasady określone w art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. czy też z uwzględnieniem właściwych, aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w tego rodzaju sprawach?". Źródłem wystąpienia o podjęcie uchwały abstrakcyjnej wyjaśniającej wskazane przepisy prawne była prezentowana w orzecznictwie rozbieżność co do sposobu ustalania organu wyższego stopnia właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przed 1 sierpnia 2009r.
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.
Oczywiście zauważenia wymaga fakt, iż przedstawiona uchwała została podjęta w związku z postępowaniami nieważnościowymi dotyczącymi decyzji zatwierdzających projekt scalenia gruntów, zaś przedmiotem kontrolowanego postępowania nieważnościowego były decyzje zatwierdzające projekt wymiany gruntów, niemniej jednak należało się do niej zastosować z racji tożsamości regulacji związanych z właściwością organów w sprawach scalenia i wymiany gruntów.
W myśl normy art. 157 §1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję w trybie zwyczajnym. Organem, który wydał w niniejszej sprawie decyzje o zatwierdzeniu
Sygn. akt IV SA/Wa 162/12 projektu wymiany gruntów był Prezydent Miasta L., który wówczas łączył w jednej osobie stanowisko prezydenta miasta stopnia wojewódzkiego i wojewody województwa miejskiego l. Konsekwencją tego jest przyjęcie, iż decyzje w postępowaniu zwyczajnym wydał wojewoda. Z kolei organem wyższego stopnia w rozumieniu - art. 17 pkt 2 K.p.a. - w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Obecnie dział rozwoju wsi pozostaje we właściwości Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany niezabudowanych gruntów jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Wszystko to dowodzi, iż błędne jest stanowisko Ministra jakoby właściwość organu do rozpatrzenia niniejszej sprawy w trybie nieważnościowym należało ustalić na dzień rozstrzygania sprawy przez organ, tj. w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów. W sprawie nie chodziło bowiem o to, który organ jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnych decyzji, czyli decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 1978r. i [...] września 1979r. Sięganie do obowiązujących w czasie trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przepisów prawa materialnego jest dopuszczalne dopiero wtedy, gdy zachodzi potrzeba ustalenia organu wyższego stopnia, który nie jest wymieniony w art. 17 K.p.a.
Wobec powyższego obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżących, z uwzględnieniem oceny prawnej i wytycznych wynikających z uprzednio wydanych w sprawie orzeczeń Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono - w pkt III - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.