Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] maja 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na działce ew. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] wjazd od ul. [...] w W. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 24 listopada 2009 r. Investor M. P. złożył wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. uchyliło powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. P. wyrokiem z dnia 19 października 2010 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalił skargę.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. W. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło decyzje organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy.
Dodać należy, że wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2010 r. została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta m. W. z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego na działce ew. nr [...] i [...] w rejonie ul. [...] róg ul. [...].
Wyrokiem z dnia 4 marca 20014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Sądu wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane były po pierwsze do uwzględnienia sposobu zagospodarowania działki objętej inwestycją zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę, po drugie rozważenia wzajemnego stosunku postępowań toczących się w odniesieniu do tej działki. Nie czynią powyższego w ocenie Sądu organy naruszyły art. 153 p.p.s.a.
Sąd wskazał na konieczność sporządzenia aktualnej analizy funkcji i cech zabudowy co wynika wprost z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r.
Rozpatrując po raz kolejny sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium w [...]. uchyliło ponownie decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy co winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania to jest art. 24 § 1 pkt 5, 77 § 1 k.p.a., które w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z prawem materialnym - przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 61 ustawy o planowaniu iż zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wywodzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. został naruszony, gdyż po uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie orzekał ten sam członek Kolegium.
W ocenie skarżącego naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. polegało na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy, że organ I instancji orzekał w oparciu o aktualną na dzień wydawania decyzji analizę z dnia [...] maja 2013 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie skarżący wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. ewentualnie zastosowanie art. 145 a § 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,; jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się powyższymi kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a., będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Cytowany przepis wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:
- a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,
- b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez organ I instancji. W lakonicznym uzasadnieniu organ nie wskazał także, że istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydając więc decyzję kasatoryjną organ II instancji nie podał obligatoryjnych przesłanek, które uzasadniałyby wydanie takiego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy uchylając decyzję nakazał sporządzenie nowej analizy funkcji i cech zabudowy z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki istniej obecnie na obszarze analizowanym. Organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że Zarząd Dzielnicy [...] m. W. wydając decyzję z dnia [...] maja 2013 r. dysponował analizą (k. 220 akt administracyjnych) sporządzoną po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 7 kwietnia 2010 r. Zalecenia miedzy innymi tego wyroku w ocenie zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r. wiązały organy w tej sprawie. W opracowaniu tej analizy uwzględniono także zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2012 r. dotyczące sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Powyższe okoliczności nie zostały przez organ uwzględnione. Znajdująca się w aktach sprawy analiza uwzględnia realizacje budynku na działkach sąsiednich dokonaną w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] listopada 2008 r. W analizie uwzględniono więc funkcje i cechy zabudowy znajdujące się na działce inwestora.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji stwierdziło, że zachodzi konieczność sporządzenia analizy z uwzględnieniem stanu faktycznego jaki istnieje obecnie na obszarze anulowanym.
Takie działanie organu nie może zostać zaakceptowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem zobowiązanym do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedynie w wyjątkowych sytuacji może działać jako organ rozstrzygający kasatoryjnie. Zlecanie każdorazowo sporządzenia przez organ I instancji analizy, która będzie uwzględniała aktualny stan faktyczny, faktycznie doprowadziłoby do niemożności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przypomnieć należy, że organ II instancji zgodnie z art. 136 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. W rozpoznawanej sprawie organ nie wskazał jakie braki zawiera analiza znajdująca się w aktach sporawy, którą uwzględnia zalecenia zawarte w dotychczasowych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w sprawie. Ograniczył się jedynie do krótkiego stwierdzenia, iż zachodzi konieczność sporządzenia nowej analizy.
Zauważyć należy, że postępowanie w tej sprawie toczy się już od 2009 r. Powyższe rozważania wskazują na naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań w tym przepisie zawartym.
Rozpatrując ponownie powyższą sprawę organ dokona oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, natomiast w sytuacji, kiedy zajdzie konieczność jego uzupełnienia rozważy możliwość zastosowania art. 136 k.p.a., co umożliwi mu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Pozbawiony słuszności jest natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., I OSK 1993).
Także złożone na rozprawie wnioski skarżącego dotyczące umorzenia postępowania w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., jak i o zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione.
W myśl pierwszego z powołanych przepisów w przypadkach o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowania. Postępowanie administracyjne może zaś zostać umorzone z przyczyn określonych w art. 105 § 1 i 2 k.p.a., a więc gdy postępowanie stanie się bezprzedmiotowe albo gdy wystąpi o to strona, na której żądanie został wszczęte, a nie sprzeciwią się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego.
W sprawie nie miał także zastosowania art. 145a §1 p.p.s.a. zgodnie z którym "w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu." Zastosowanie powyższego przepisu może mieć miejsce w przypadku uchylenia decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c, to jest innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c zaskarżona decyzja została uchylona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.ps.a.