Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004r. w części stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona obecnie działkami o nr [...] o pow. 18,1386 ha, stanowiącej zespół pałacowo-parkowy położony w W., nie podpadała pod działanie przepisów art.2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).
W uzasadnieniu decyzji podano, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zmodyfikowanego wniosku z dnia 31 sierpnia 2001 r. następców prawnych I.M. byłej właścicielki majątku, wymienioną powyżej decyzją stwierdził, że część tego majątku, stanowiącego zespół pałacowo- parkowy o pow. 18,1386 ha, nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, gdyż między pałacem w otoczeniu parku, wchodzącym w skład majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha, a pozostałą częścią majątku nie zachodził związek funkcjonalny. Zespół pałacowo-parkowy był wyodrębniony fizycznie z uwidocznionymi granicami w terenie i na mapach, mógł funkcjonować samodzielnie, bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Wojewoda wobec cofnięcia wniosku odnośnie działki nr [...] umorzył w tym zakresie postępowanie.
Powyższą decyzję Wojewody w części dotyczącej zespołu pałacowo -parkowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2005r. uchylił i umorzył postępowanie przed organem I instancji, wskazując na brak kompetencji do orzekania co do tej części nieruchomości ziemskiej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007r., sygn. I OSK 1153/07, uchylił wyrok WSA z dnia 27 marca 2007r. (sygn. IV SA/Wa 1688/05) oddalający skargę na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2005r. i jednocześnie uchylił tę decyzję Ministra, stwierdzając, iż w drodze decyzji administracyjnej można orzekać czy dana nieruchomość lub jej część wchodząca w skład nieruchomości ziemskiej podpadała pod art. 2 ust.1 lit.e dekretu o reformie rolnej.
Organ naczelny wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu przejmowania majątku o pow. całkowitej 1290,1366 ha, w skład którego wchodził zespól pałacowo - parkowy, pałac był spalony i opuszczony wobec tego nie mógł być i nie był wykorzystywany na cele reformy rolnej. Decyzję o odbudowie pałacu podjęto dopiero w 1960 roku z przeznaczeniem na Wojewódzki Ośrodek Sportu i rekreacji wraz z Domem Turysty i Restauracją. Z tego wynika, że pałac nie nadawał się do realizacji celów dekretu PKWN i nie był na te cele wykorzystywany, zatem - zdaniem organu odwoławczego- nie podpadał pod jego działanie. Wedle materiału dowodowego zespół składał się z parku, w jego wschodniej części usytuowany był dwór oraz z podwórza gospodarczego umieszczonego na południowy wschód od parku i kolonii mieszkalnej. Organ wskazał, że poszczególne części majątku były od siebie fizycznie oddzielone płotem, murem, drogą, siatką i rowem, co pozwalało na wyodrębnienie z całego majątku część: dworsko-pałacową, podwórze gospodarcze i kolonię mieszkalną dla pracowników rolnych.
Organ naczelny podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części nie związanej z gospodarstwem rolnym i przyjęcie,że gospodarstwo rolne w majątku "K." mogło prawidłowo funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Zebrana w sprawie dokumentacja oraz spójne zeznania świadków pozwalają na przyjęcie wniosku, że zespół pałacowo- parkowy był wyodrębniony od gospodarstwa rolnego, na co wskazuje rozdzielczość majątku na wyodrębnione części, pożar pałacu, rola dworu jako miejsce wypoczynkowe i mieszkalne wyłącznie dla rodziny M. i M., niewykorzystywanie rolnicze i niemające znaczenia dla gospodarki rolnej majątku. Organ nadto podkreślił, iż właściciel majątku posiadał wszystkie władcze kompetencje w stosunku do swojego majątku ziemskiego, to jednak zatrudnienie zarządcy pozwala na przyjęcie, iż wszelkie funkcje decyzyjne związane z bieżącym jego funkcjonowaniem były podejmowane poza terenem dworu.
Organ naczelny powołując się na liczne orzecznictwo, stwierdził, że pomiędzy nieruchomością ziemską a zespołem pałacowo-parkowym nie istniał ścisły i nierozerwalny związek, nie były w stosunku do siebie współzależne, zespół pałacowo-parkowy mógł funkcjonować w oderwaniu od reszty dóbr ziemskich.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W., podnosząc zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest orzekanie co do części przejętej nieruchomości ziemskiej oraz ustalenie, iż z przepisów dekretu nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające charakteru rolnego, a w szczególności nieruchomości, które nie pozostawały w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym m.in. działki budowlane wydzielone prawnie i fizycznie przed 1 września 1939r. Zarzucono nadto błędne przyjęcie, że z uwagi na wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład przejmowanego majątku - za pozwalające na racjonalne wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym, a więc przyjęcie, że gospodarstwo rolne mogło funkcjonować bez zespołu pałacowo-parkowego, gdyż nie zachodził związek funkcjonalny między tymi częściami nieruchomości. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 2 § 1 i § 3 kpc oraz art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r.o przeprowadzeniu reformy rolnej, który stanowił, że na cele reformy rolnej przejęciu podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowany w Dz. U. R.P. nr 4, poz.
17) odwoływało się do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana, dekretem z dnia 17 stycznia 1945r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 9), polegała na skreśleniu słów " o charakterze rolniczym". Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, lecz jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Dekret ten nie definiował pojęcia " nieruchomość ziemska". Definicji takiej nie zawierały też -obowiązujące w dacie wejścia w życie dekretu -systemy prawne z zakresu prawa rzeczowego. W związku z tym, pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a przede wszystkim w nawiązaniu do art. 1 ust.2 dekretu, który określa, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006r., sygn. akt I OPS 2/06, (ONSA/WSA 2006/5/231), wskazując, że z art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym " w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d, i e art.1 ust.1 dekretu". Sąd także stwierdził, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie podkreśla się, że przepisy dekretu z uwagi na restrykcyjne uregulowania pozbawiające właścicieli ziemskich majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania, w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP), muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest natomiast taka interpretacja przepisów dekretu, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Stanowisko takie wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991r., sygn. akt III CZP 90/91, OSNC z 1992 r., nr 5, poz, 72. Aktualny jest też pogląd Sądu Najwyższego zawarty w wyroku z dnia 8 maja 1992r., sygn. akt III ARN 23/92, OSP z 1993r., nr 3, poz. 47, że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się tylko do nieruchomości wymienionych w jego art. 2 ust.1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i musi podlegać wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995r., sygn. II SA 1499/94, Wokanda z 1996r., z. 3, s.32).
Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/99 (OTK 1990, poz. 26, s.174) która pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej zachowuje swoją wartość i aktualność, przyjął, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale przyjął więc, że na podstawie art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystywane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Takie rozumienie tego przepisu określa jednocześnie zakres przedmiotowy orzekania przez organy administracji na podstawie § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.).
Powyższe prowadzi do wniosku, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości lub ich części, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust.2 pkt d i e dekretu PKWN.
Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Oznacza to, że organy muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej mają charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2004r., sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006r., sygn. akt I OSK 1236/05, niepublikowane).
W świetle powyższego za nietrafne należy uznać podniesione w skardze zarzuty, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN, a także § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. Organy orzekające obu instancji w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo uznały, że wskazany we wniosku skarżących obszar gruntów, stanowiący zespół pałacowo-parkowy, nie był funkcjonalnie powiązany z pozostałym majątkiem ziemskim, gdyż był fizycznie oddzielony od pozostałej części majątku ogrodzeniem, tym samym stanowił odrębną nieruchomość składającą się z działek o nr [...] o łącznej powierzchni 18, 1386 ha. W tych warunkach nie ma znaczenia brak wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo -parkowego od pozostałego majątku ziemskiego zapisanego w księdze wieczystej jako "Dobra Rycerskie K.". Funkcjonowanie zespołu pałacowo-parkowego nie było zależne od funkcjonowania pozostałej części majątku ziemskiego wykorzystywanego do prowadzenia działalności rolniczej, na co wskazują zeznania świadków oraz wyjaśnienia stron, z których wynika, że zespół pałacowo-parkowy poza tym, że stanowił siedzibę właściciela i jego rodziny, wykorzystywany był również do prowadzenia działalności letniskowo-rekreacyjnej.
Ponadto istotnym w tej sprawie jest bezsporny fakt, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej pałac był w ruinie, gdyż w trakcie działań wojennych uległ pożarowi i zachowały się tylko część jego murów, a to oznacza, że nie mógł być wykorzystany na cele określone w art. 1 ust.2 dekretu, a tym samym nie mógł podlegać pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.