Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 listopada 2006 roku Spółka z o.o. A. wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie o nr [...] do czasu rozstrzygnięcia przez Komisję Europejską - Sekretariat Generalny (skarga oznaczona nr [...], [...] ([...]), [...]) zagadnienia wstępnego jakim jest kwestia implementacji do prawa polskiego przepisów Dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1991 roku Nr 91/414/EWG, dotyczącej wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego prowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na skutek złożenia odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w K. z dnia [...] marca 2006 roku, Nr [...] o nałożeniu opłaty sankcyjnej za prowadzenie obrotu środkami ochrony roślin niedopuszczonymi do obrotu oraz bez wpisu do rejestru działalności regulowanej.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W przedmiotowej sprawie zajęcie stanowiska przez Komisję Europejską odnośnie zarzutu strony podniesionego w skardze, zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Nawet bowiem gdyby Komisja Europejska uznała, że implementacja art. 3 ust. 2 dyrektywy 91/414/EWG do prawodawstwa polskiego nie została dokonana właściwie, to i tak strona nie mogłaby się skutecznie na ten przepis powoływać.
Zasadą jest, iż w przypadku kolizji prawa wspólnotowego z prawem krajowym, nadrzędnym jest prawo wspólnotowe. Dyrektywa wiąże każde państwo członkowskie, do którego jest kierowana. W odniesieniu do rezultatów, które mają być osiągnięte, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków (art. 249 TWE). Jeżeli dyrektywa nie została w przepisanym terminie transponowana przez Państwo członkowskie lub została transponowana nieprawidłowo, potencjalny uprawniony może powoływać się na przepisy dyrektywy, o ile są one "bezwarunkowe z punktu widzenia treści i dostatecznie konkretne" - orzeczenie ETS w sprawie C-6/90 i C 9/90 Francovich i inni, nr 11, ZB. Orz. 1991, s-l-5357.
W świetle tego orzeczenia nie jest możliwe skuteczne powoływanie się w przedmiotowej sprawie przez stronę na przepisy dyrektywy dotyczące produkcji, składowania lub przepływu środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu, gdyż poza warunkiem dopuszczenia tego środka do obrotu w innym państwie członkowskim wymagane jest dodatkowo spełnienie wymogów kontrolnych ustalonych przez to państwo.
W polskim systemie prawnym nie zostały określone wymogi kontrolne w tym zakresie, a w szczególności mechanizmy pozwalające na sprawdzanie czy wprowadzane na terytorium Polski niedopuszczone do obrotu środki ochrony roślin posiadają wymaganą rejestrację w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Nie zostały też określone mechanizmy kontroli wywozu tych środków poza granice kraju, które zapewnią, że środki te nie zostaną zastosowane w Polsce, a zostaną wywiezione do kraju, w którym dopuszczono je do stosowania.
W związku z tym, nie można uznać przepisu art. 3 ust. 2 dyrektywy 91/414/EWG za przepis bezwarunkowy z punktu widzenia treści i dostatecznie konkretny. Strona postępowania, nawet w przypadku niewłaściwej implementacji tych przepisów, nie może się na ten przepis Dyrektywy skutecznie powoływać.
Pismem z dnia 25 maja 2006 roku Spółka z o.o. A. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc zarzut, iż art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania i stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przepis ten ma charakter bezwzględny, co oznacza, iż w razie wystąpienia choćby jednej ze wskazanych w przepisie podstaw zawieszenia postępowania, organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Judykatura wskazuje ponadto, że organ administracji publicznej powinien także z urzędu kontrolować, czy w toku prowadzonego postępowania nie zaistniała podstawa do zawieszenia danego postępowania (wyrok NSA z dnia 28 marca 2002 roku, sygn. IV S.A. 1456/00).
Zdaniem Spółki nie może być kwestionowane, że pełne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie ostatecznej decyzji przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa zależy w głównej mierze od stanowiska Komisji dotyczącego niewłaściwej implementacji przepisów wspólnotowych do polskiego porządku prawnego. Tym samym rozstrzygnięcie Komisji Europejskiej, co do skargi oznaczonej nr [...], [...] [...], [...], jest zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie i winno skutkować zawieszeniem postępowania. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. skargi do Komisji Europejskiej, istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Tym samym postępowanie dotyczące wydania ostatecznej decyzji winno zostać zawieszone.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku, Nr [...] Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2006 roku podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.
Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka z o.o. A. podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jego zawieszenia. Zdaniem skarżącej Spółki może się ona bezpośrednio powoływać na przepis art.3 ust.2 Dyrektywy wobec polskich organów administracji i przedstawiła argumenty mające przemawiać za tym stanowiskiem.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżone postanowienie zdaniem Sądu nie narusza prawa.
Analiza treści wniosku o zawieszenie postępowania złożonego przez skarżącą Spółkę wskazuje, że powodem jego złożenia było twierdzenie, iż przepisy Dyrektywy Rady z dnia 15 lipca 1991 roku dotyczącej wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin zostały niewłaściwie implementowane do prawa polskiego. Okoliczność ta zdaniem skarżącej Spółki miałby być stwierdzona przez Komisję Europejską co z kolei winno zostać uwzględnione przez Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa przy rozstrzyganiu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej Spółki obligowało to organ administracji do zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zajęcia stanowiska przez Komisję Europejską.
Zgodnie treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, ta przesłanka zawieszenia postępowania nie wystąpiła.
Dyrektywa wiąże państwo członkowskie do którego jest skierowana. Państwo członkowskie jest zobowiązane do jej wykonania poprzez ustanowienie przepisów prawa wewnętrznego. Dyrektywa ustala prawnie wiążące cele, których wykonanie pozostawione jest państwom członkowskim. Za niewykonanie lub nienależyte wykonanie dyrektywy w terminie odpowiedzialność wspólnotową ponosi państwo. Jeśli dyrektywa nie została należycie implementowana wówczas w stosunkach obywatel - państwo obywatel ma prawo powoływać się bezpośrednio na przepisy dyrektywy i żądać ich zastosowania przez organy państwa rozstrzygające jego sprawę. Możliwość powołania się bezpośrednio na dyrektywę uzależniona jest jednak od tego czy zawarte w niej przepisy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne.
Skoro skarżąca Spółka twierdzi, iż Dyrektywa Rady z dnia 15 lipca 1991 roku dotycząca wprowadzenia do obrotu środków ochrony roślin została niewłaściwie implementowana w prawie polskim, a przepisy tej dyrektywy są sformułowane w sposób bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, to nic nie stoi na przeszkodzie, by Spółka podnosiła w toku postępowania zarzut naruszenia przepisów dyrektywy. Zasadność takiego zarzutu musiałaby być oceniona przez organy administracji, a w wypadku wniesienia skargi do Sądu także przez Sąd. Bezpośrednie zastosowanie przepisów dyrektywy nie jest uzależnione od uprzedniego zajęcia w tej kwestii stanowiska przez Komisję Europejską.
Stanowiska Komisji Europejskiej w kwestii prawidłowości implementacji dyrektywy nie można uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Stanowisko to byłoby wyłącznie opinią, której treścią organ administracji nie byłby związany. Dopiero ewentualne skierowanie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości uzasadniałoby zawieszenie postępowania. Wyrok
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości byłoby bowiem wiążący dla państwa członkowskiego, a tym samym dla organów administracji funkcjonujących w tym państwie. Państwo członkowskie ma bowiem obowiązek wykonania wyroku Trybunału. Jak jednak wynika z treści załączonego do akt sprawy pisma z dnia 29 czerwca 2006 roku (k - 15 do 17) skarga skierowana do Komisji Europejskiej była przez Komisję dopiero badana pod kątem ustalenia czy rzeczywiście polskie przepisy prawne naruszają postanowienia wspólnotowe. Dopiero gdyby analiza ta doprowadziła do wniosku, iż naruszenie takie rzeczywiście miało miejsce rozważano wszczęcie postępowania przeciwko Polsce z powodu naruszenia art. 226 Traktatu Wspólnotowego. Sama hipotetyczna możliwość skierowania przez Komisję Europejską skargi do Trybunału Europejskiego, zdaniem Sądu, nie może być podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.