Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1692/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. z [...] kwietnia 2013 r. o wymierzeniu skarżącemu – Z. M. P. Sp. z o.o. z siedź, w K., kary pieniężnej w wysokości trzech tysięcy złotych za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II rozdz. II ust. 1, lit. a, b, c, e, f, załączniku II rozdz. I ust. 2 lite Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 29 kwietnia 2004 r.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 852" oraz załączniku III, sekcja I, rozdział III, ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds.

Bezpieczeństwa Żywności i ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. L 31 z dnia 1 lutego 2002 r.), zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 853". Organ I. instancji działał w oparciu o przepisy art. 26 oraz art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127), a także przepisy § 1 pkt 7 oraz pkt 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., Nr 93, poz. 600), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wysokości kar pieniężnych". Decyzję z [...] kwietnia 2013 r. poprzedziło przeprowadzenie [...] grudnia 2012 r. w zakładzie skarżącego (dalej: "zakład") przez organ I. instancji kontroli w ramach Skoordynowanego Programu Inspekcji Weterynaryjnej, zwanej dalej "kontrolą SPIWET", wydanie decyzji naprawczej z [...] stycznia 2013 r., wreszcie przeprowadzenie kontroli sprawdzającej [...] marca 2013 r.

W decyzji z [...] kwietnia 2013 r. organ I. instancji zarzucił skarżącemu:

1. - niespełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu nr 852 (ujawniono m.in.: wykwity pleśni w pomieszczeniu ekspedycji mięsa wołowego, ubytki w posadzce w miejscu wejścia bydła do komory ogłuszania bydła oraz w miejscu uboju bydła na hali uboju bydła, odpryski farby i wykwity rdzy na pile do mostków w hali uboju bydła, korozji na torach kolejki do przesuwania tusz w części brudnej hali uboju bydła, odpryski farby i korozji w korytarzu przepędowym dla bydła przed halą uboju bydła, zniszczone deski na stołach rozbiorowych w pomieszczeniu rozbioru mięsa wołowego, za co łącznie wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości dwu i pół tysiąca złotych,
2. - niespełnienie przez skarżącego wymagań określonych w przywołanym Rozporządzeniu nr 853 stanowiące zagrożenie dla zdrowia publicznego (ujawniono posiadanie przez skarżącego niesprawnego sterylizatora w pomieszczeniu rozbioru wieprzowego), za co wymierzono skarżącemu administracyjna karę pieniężną w wysokości pięciuset złotych.

We wniesionym odwołaniu skarżący zarzucił decyzji z [...] kwietnia 2013 r.:

1. - błędne zakwalifikowanie uchybień jako uchybień w pomieszczeniu żywnościowym, pomimo tego, iż większość uchybień stwierdzono w tzw. części brudnej hali uboju bydła;
2. - zaniechanie określenia stopnia społecznej szkodliwości czynu, stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, a także stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego powoduje skarżący do czego był zobowiązany zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych oraz Rozporządzenia nr 853;
3. - błędne uznanie, jakoby zużyte deski na stołach były zniszczone, z pominięciem, przy tym, opisania cech rzekomego zniszczenia oraz wskazania stwarzanego przez to zagrożenia;
4. - niedokładne opisanie uchybień (np. wykwitów pleśni) bez wskazania ich liczby oraz rozmiaru, a także pominięcie okoliczności, iż duże różnice temperatur, sąsiedztwo z podwórzem skutkują (iv pełni sezonu zimowego) dużą wilgotnością powodującą naloty rdzy i pleśni;
5. - niesłuszne wymierzenie kary za niesprawny sterylizator w zakładzie skarżącego, bowiem - zdaniem skarżącego - w czasie, gdy urządzenie było niesprawne, rozbioru mięsa nie prowadzono, a samo urządzenie oczekiwało naprawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji II. instancji:

1. - podniósł, iż skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli SPIWET i nie zgłosił zastrzeżeń, co więcej, nie zakwestionował nałożonego na mocy decyzji naprawczej z [...] stycznia 2013 r. obowiązku usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli SPIWET;
2. - fakt uznania czynności dokonywanych w części brudnej hali uboju - pierwszego etapu produkcji, za czynności dokonywane w pomieszczeniach żywnościowych uzasadnił tym, iż czynności te rzutują na dalsze etapy produkcji, zatem również i to pomieszczenie winno być utrzymane w warunkach wymaganych przez Rozporządzenie nr 852;
3. - ocenił, iż organ I. instancji uzasadnił swoją decyzję w sposób wymagany przepisami K.p.a. - organ I. instancji powołał bowiem i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a także w sposób należyty je uzasadnił.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie decyzji przedstawiając następujące zarzuty co do zaskarżonego rozstrzygnięcia:

1. - zarzut korozji na torze kolejki do przesuwania tusz nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach protokołu kontroli SPIWET, gdzie stwierdzono jedynie rdzę na mocowaniu kolejki, a ponadto pomija to, że z uwagi na wysoką wilgotność środowiska, korozja pojawia się już po jednym dniu nieużywania kolejki;
2. - pominięcie okoliczności, iż w czasie, gdy sterylizator był niesprawny, rozbioru mięsa nie prowadzono, a urządzenie oczekiwało naprawy;
3. - przyjęta przez organ administracji ocena stopnia zużycia desek na stołach jest niezgodna ze stanem faktycznym;
4. - przyjęcie, niezgodnie ze stanem faktycznym, istnienia wykwitów rdzy na pile do cięcia mostków, pomimo tego, że obudowa piły jest wykonana z aluminium;
5. - nie określono rozmiaru wykwitów pleśni stwierdzonych w pomieszczeniu ekspedycji mięsa wołowego;
6. - brak podstaw - wbrew treści uzasadnienia decyzji - dla przyjęcia, iż stwierdzone w trakcie kontroli SPIWET, a następnie podniesione w zaskarżonej decyzji uchybienia, stanowiły zagrożenie dla zdrowia publicznego w zakresie uzasadniającym wymierzenie kary;
7. - nieuzasadnione zakwalifikowanie tzw. korytarza przepędowego przed halą uboju jako pomieszczenia żywnościowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał uprzednio zajęte stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja - poprzez brak należytego uzasadnienia, które w pełnym świetle ukazałoby istotny całokształt okoliczności sprawy - narusza prawo.

Odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń kontroli SPIWET - niezależnie od faktu potwierdzenia przez skarżącego wyników tej kontroli (podpisanie protokołu kontroli) - zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie (do takich niewątpliwie należy protokół kontroli SPIWET), stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Stąd jakkolwiek kwestionowanie ustaleń dokumentu tego typu jest dopuszczalne, to jednak wyłącznie w formie przeciwdowodu, że treść protokołu nie odpowiada opisanemu stanowi faktycznemu (por. art. 76 § 3 K.p.a.) i to wyłącznie na etapie postępowania administracyjnego.

W tym świetle - wobec akceptacji przez skarżącego wyników kontroli SPIWET - zarzut, iż stan stołów nie został opisany przez organ administracji w sposób należyty (zniszczone deski na stołach, nie zaś - jak chce skarżący - deski zużyte) uznać należy - na etapie postępowania sądowego - za spóźniony.

Zwrócić uwagę należy również na to, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ administracji dopatrzył się śladów korozji (rdza) na pile, nie zaś na obudowie piły. Tym samym argumentację skarżącego, którą skarżący oparł o konstrukcję obudowy urządzenia, uznać należy za niezasadną.

Przechodząc do dostrzeżonych przez Sąd uchybień zaskarżonej decyzji, w pierwszym rzędzie podnieść należy, iż organ II. instancji nie odniósł się w pełni do zarzutów odwołania skarżącego.

Organ odwoławczy nie wskazał w sposób precyzyjny, skąd wywodzi, że tzw. część brudną hali uboju bydła, w tym korytarz przepędowy, można zakwalifikować - zgodnie z wymogami Rozdziału I Załącznika II do Rozporządzenia nr 852 - jako pomieszczenie żywnościowe, lub też jako pomieszczenie, w którym się przygotowuje, poddaje obróbce lub przetwarza środki spożywcze, o którym mowa w Rozdziale II Załącznika II do Rozporządzenia nr 852. Wobec powyższego, odniesienie się do zarzutu niezasadnego uznania, w decyzji organu administracji I. instancji, tej części zakładu pomieszczenie żywnościowe, poprzez samo tylko stwierdzenie w decyzji odwoławczej, że czynności na tym etapie wpływają na dalszy ciąg produkcji, nie jest, w ocenie Sądu, wystarczające.

Jeśli zaś chodzi o podstawę wymierzenia pierwszego składnika kary (por. § 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych), podnieść należy, że jakkolwiek skarżący nie kwestionuje wystąpienia w tym zakresie uchybień, to organowi administracji ustalającemu wysokość kary nie wolno było kierować się w jakimkolwiek stopniu dowolnością. Również okoliczność, iż kara pieniężna wymierzona została skarżącemu w wysokości tylko niewiele wyższej, niż najniższa wysokość określona w tym przepisie, nie zwalniała organu administracji od precyzyjnego wskazania dlaczego (za jakiego typu uchybienia) wymierzył karę oraz dlaczego w takiej, a nie innej wysokości, w tym wskazania i uzasadnienia stopnia szkodliwości stwierdzonych uchybień.

Z kolei okoliczność, że skarżący nie kwestionował istnienia w zakładzie określonych usterek, nie może jeszcze kwalifikować tychże jako przesłanek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (patrz: np. problem niesprawnego sterylizatora).

Istotne, aby z decyzji administracyjnej wynikało w sposób jednoznaczny, jakie ustalenia poczynił organ administracji - co było przesłanką wymierzenia kary w konkretnej wysokości. Konkretnie - wobec zarzutów odwołania - czy korozję stwierdzono na całej kolejce czy tylko na jej mocowaniu, Organ administracji nie odniósł się w tym zakresie do zarzutów odwołania a nie można wykluczyć, że przyjęte w tym zakresie ustalenia miały wpływ na wymierzenie kary w konkretnej wysokości.

Inaczej się ma kwestia z twierdzeniem skarżącego powołującego się na różnice temperatur oraz sąsiedztwo z podwórzem, skutkujące dużą wilgotnością powodującą naloty rdzy i pleśni. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika wprost, jakoby organ odwoławczy źle ocenił ilość pleśni, skoro wymierzył administracyjną karę pieniężną blisko jej dolnej granicy.

Jeśli chodzi o drugą podstawę, a to okoliczność braku w zakładzie skarżącego czynnego - w trakcie przeprowadzania kontroli SPIWET - sterylizatora, w ocenie Sądu, organ administracji nie rozważył w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy towarzyszących wymierzeniu kary w tym zakresie. Organ administracji II. instancji winien był odnieść się do twierdzeń skarżącego tyczących niepodejmowania produkcji przy braku czynnego sterylizatora, a także faktu awarii urządzenia oraz zgłoszenia go do naprawy. Organ administracji winien był ponadto rozważyć, czy brak w zakładzie skarżącego czynnego sterylizatora, ze względu na awarię urządzenia, uznać należy za naruszenie wymagań, zwłaszcza wobec oświadczenia skarżącego o zgłoszeniu sterylizatora do naprawy.

Ponadto, skoro w dniu przeprowadzenia kontroli SPIWET zakład skarżącego nie prowadził produkcji, organ administracji winien był rozważyć, czy - wobec tej okoliczności - brak sterylizatora stanowił zagrożenie dla zdrowia publicznego. Ten warunek, obok niespełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu nr 853 jest konieczny dla wymierzenia kary w oparciu o §1 pkt 11 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych.

W świetle powyższego, uznać należało, że organ administracji II. instancji nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do - mających merytoryczne znaczenie - zarzutów odwołania, wskutek czego naruszył przepisy postępowania, a to art. 7 K.p.a., z którego wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również art. 107 § 1 zdanie pierwsze oraz § 3 K.p.a., zgodnie z którymi to przepisami decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne. Jak to wykazano wyżej, przedstawione przez organ administracji uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji jest niewystarczające, co, w ocenie Sądu, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą, a brak ten mógł mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1. sentencji.

Orzekając ponownie w sprawie, organ administracji II. instancji będzie miał na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2. sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a.