Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].06.2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].03.2005 r., w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...].03.2002 r. w zakresie ustalenia opłaty za usunięcie drzew (13 sztuk) oraz zwiększenia stawki opłat z tego tytułu o 100 % (ustalenia pkt. 2a tej decyzji).
Po rozpoznaniu wniosku inwestora Kliniki R. E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. dotyczącego wydania zezwolenia na usunięcie i przesadzenie drzew z terenu projektowanej inwestycji – budowy Kliniki R. przy ul. [...] w W. na działce o nr ew. [...], z obrębu [...] Burmistrz Gminy W. zezwolił częściowo na usunięcie drzew, a częściowo na ich przesunięcie. Za usunięcie drzew obumarłych lub zagrażających bezpieczeństwu ludzi lub mieniu nie pobrano opłat (10 drzew). Natomiast opłatę za usunięcie drzew ustalono w odniesieniu do 13 innych drzew, przyjmując specyfikację zawartą w zał. nr 1 do tej decyzji. Ustalona oplata wyniosła 263.450,90 zł, a po zwiększeniu należności o 100% - 526.901,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podkreślił, że drzewostan przewidziany do usunięcia posiada duże wartości dendrologiczne i przyrodnicze, rośnie na terenie zieleni miejskiej, ma charakter parkowy i pełni funkcję izolacyjną szpitala od ulicy.
Z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania inwestor zakwestionował tę decyzję w trybie nadzwyczajnym, żądając stwierdzenia jej nieważności w części naliczającej wskazane opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zaskarżonej części. Powołując się na orzecznictwo NSA podkreśliło, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa. Dokonując analizy art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., nr 99, poz. 1079 ze zm.) Samorządowe Kolegium zaznaczyło, że należy go interpretować w ten sposób, iż tylko w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego terenu wyklucza dany teren od przeznaczenia pod zadrzewienia i zakrzewienia podmiot uzyskujący zezwolenie na wycięcie drzew zwolniony jest od ponoszenia opłaty z tego tytułu.
Odnosząc się do ustaleń dla tego terenu zapisanych w obowiązującym w chwili wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy W. z dnia [...].03.2002 r. Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z 1992 r. przedmiotowy teren położony był w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem [...], dla którego dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, czyli funkcją mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności oraz funkcjami usługowymi II i III stopnia obsługi ludności. Z tego zapisu planu Samorządowe Kolegium wywiodło, że nie wykluczał on na przedmiotowym obszarze przeznaczenia terenów pod zadrzewienia i zakrzewienia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu inwestora, co do zasadności zwiększenia opłaty o 100 %, Samorządowe Kolegium dokonując interpretacji art. 47h ust. 5 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, wskazało, że należy go czytać odwołując się do definicji pojęcia "terenów zieleni" zawartej w art. 2a ust.14a tej ustawy, gdzie uznano za nią m. in. parki. Należy bowiem mieć na uwadze, że na tym terenie występuje stary, wartościowy drzewostan o charakterze parkowym. Z inwentaryzacji drzew rosnących na tym terenie zleconej przez inwestora firmie "L." wynikało, że teren ten wchodzący w skład kompleksu szpitalnego jest uporządkowany, zagospodarowany, ogrodzony, o różnorodnym drzewostanie z przewagą lipy, o wielu ciekawych i wartościowych drzewach. Z tego Samorządowe Kolegium wywiodło, że brak jest podstaw do stanowczego stwierdzenia, iż nie stanowił w dacie orzekania terenu zieleni miejskiej w rozumieniu art. 2a ust. 14a ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik inwestora zaznaczył, że nie wnosił tylko o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji we wskazanej przez Kolegium części, ale również kwestionował jej ustalenia w zakresie naliczonej, z odroczonym terminem płatności opłaty za zezwolenie na przesadzenie 22 sztuk drzew z tej działki na teren C.przy ul. [...] w W. (pkt 5a decyzji Burmistrza Gminy W.z dnia [...].03.2002 r.).
Pełnomocnik inwestora stwierdził, iż nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...].03.2002 r. upatruje w niewłaściwej interpretacji art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody. Zdaniem inwestora, nie istnieją podstawy do naliczenia opłat za usunięcie drzew lub krzewów, jeśli rosną one na terenie, dla którego funkcją podstawową nie jest zadrzewienie lub zakrzewienie, a więc nie zostały przeznaczone pod tereny zieleni miejskiej lub zadrzewienia o innym charakterze. Sytuacja taka, w jego ocenie, zachodzi odnośnie przedmiotowego terenu, oznaczonego na planie z 1992 r. symbolem [...], dla którego funkcje usług, urządzeń i zieleni określone zostały wyraźnie jako towarzyszące zabudowie mieszkaniowej. Za bezpodstawne uznał inwestor zastosowanie 100% zwyżki opłaty za drzewa usuwane, jak i przesadzane. Przedmiotowa działka nie może być, jego zdaniem, zakwalifikowana jako teren zieleni miejskiej, bo plan z 1992 r. takich ustaleń dla tego terenu nie czynił i obszaru takiego na przedmiotowym terenie nie utworzył.
Samorządowe Kolegium ponownie rozpatrując sprawę przyznało, że sformułowanie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody nie jest jasne i jego interpretacja może budzić wątpliwości, tym bardziej nie można wykładać tego przepisu w oderwaniu od celów i założeń systemu prawa ochrony przyrody. Zdaniem organu, interpretacja tego przepisu proponowana przez inwestora prowadziłaby bowiem do wniosku, że obowiązek wniesienia opłaty odnosiłby się wyłącznie do usuwania drzew z terenów zieleni miejskiej. Doprowadziłoby to zatem do wyeliminowania podstawowego dla ochrony zadrzewień instrumentu prawno-finansowego ograniczającego usuwanie drzew i stwarzałoby ryzyko niekontrolowanego usuwania drzew z przestrzeni miejskiej. Taka interpretacja tego przepisu byłaby, zdaniem Kolegium, sprzeczna z jego wykładnią systemową i celowościową. Stąd wskazując, iż nie stwierdza wydania kwestionowanej decyzji burmistrza z rażącym naruszeniem prawa utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].03.2005 r.
W skardze do Sądu Administracyjnego pełnomocnik inwestora ponownie stwierdził, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...].03.2002 r. w sprawie ustalenia opłat z tytułu usunięcia oraz przesadzenia drzew i krzewów, z uwagi na rażące naruszenie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, przytaczając argumentację tożsamą z zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie podkreślił, że decyzję tę wydano również z rażącym naruszeniem art. 47h ust. 5 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, nie było bowiem podstaw do zwiększenia o 100 % wymierzonych opłat. Przepis art. 47h ust. 5 przewiduje to zwiększenie m. in. w odniesieniu do terenów zieleni miejskiej, ale teren przewidziany pod zainwestowanie, odnośnie którego wydano zgodę na wycięcie i przesadzenie drzew nie mógł być uznany za obszar zieleni miejskiej.
Pełnomocnik skarżącej wywiódł to z Ustaleń Wiążących nr [...] Uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...].07.2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania [...] W. i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy w. przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Zauważył bowiem, że w wykazie tym nie znajduje zieleń objęta przedmiotowym zezwoleniem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem kontroli, stosowanym w razie wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. W sprawie niniejszej rozstrzygnięcia wymaga, czy Burmistrz Gminy W. wydając decyzję z dnia [...].03.2002 r. dopuścił się naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czy też naruszenie to należy zakwalifikować jako "naruszenie prawa".
Sprawa toczy się bowiem już nie w trybie zwykłym, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Ta nadzwyczajność uznania decyzji za nieważną powoduje, iż w stosunku do przyczyn uchylenia decyzji w trybie zwykłym, "wymogi" są tu wielokrotnie wyższe.
Postępowanie to zatem toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a skarżąca Spółka zakwestionowała decyzję nr [...] Burmistrza Gminy W. z dnia [...].03.2002 r. w zakresie ustalenia opłaty za usunięcie drzew (13 sztuk) oraz zwiększenia stawki opłat z tego tytułu o 100 % (ustalenia pkt. 2a tej decyzji), a także ustalenia opłaty za przesadzenie 22 drzew z odroczonym terminem jej uiszczenia oraz zwiększenia stawki opłat z tego tytułu o 100 % (ustalenia pkt. 5a tej decyzji).
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie nie podzieliło przekonania strony skarżącej, iż w ogóle nie istniały w tym przypadku podstawy do wymierzenia przedmiotowych opłat (tak za wycięcie, jak i przesadzenie drzew) w oparciu o art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody. Przepis ten może budzić wątpliwości interpretacyjne, brzmienie jego bowiem nie jest jednoznaczne. Skład orzekający nie podziela przy tym interpretacji tego przepisu przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14.11.1997, o sygn. akt II SA/Wr 1467/96, który przyjął, że teren może być uznany za przeznaczony na cele zadrzewienia lub zakrzewienia tylko w wypadku, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego taka funkcja gruntu określona zostanie jako jego funkcja podstawowa. Wręcz przeciwnie bardziej uzasadniona wydaje się interpretacja tego przepisu przyjęta przez SKO, z której wynika, że wyłączenie spod obowiązku uiszczenia opłat za wycięcie lub przesadzenie drzew w oparciu o art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody może mieć miejsce tylko wówczas, gdy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, obowiązujący w czasie wydawania decyzji, wyklucza dany teren od przeznaczenia pod zadrzewienia i zakrzewienia.
Inna interpretacja tego przepisu godziłaby bowiem w cele stawiane ustawie o ochronie przyrody i istotnie stworzyłaby ryzyko niekontrolowanego usuwania drzew z przestrzeni miejskiej. Przedmiotowy teren w obowiązującym wówczas Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. z 1992 r. położony był w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem [...], dla którego dopuszczono utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi, czyli funkcją mieszkaniową wraz z urządzeniami I stopnia obsługi ludności oraz funkcjami usługowymi II i III stopnia obsługi ludności. Z tego zapisu planu niewątpliwie wynika, że nie wykluczał on na przedmiotowym obszarze przeznaczenia terenów pod zadrzewienia i zakrzewienia. Na marginesie można tylko zaznaczyć, że wskazany przez skarżącą Spółkę wyrok NSA z dnia 14.11.1997, o sygn. akt II SA/Wr 1467/96 spotkał się z glosami krytycznymi (por. Wasilewski A., OSP 1998/12/212 – t. 1 oraz Gruszecki K., Sam.
Teryt. 1999/6/71 – t. 2). Mając to na uwadze nie można przyjąć, że kwestionowana decyzja nakładająca przedmiotowe opłaty na skarżącą wydana została z rażącym naruszeniem art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody.
Nie można natomiast pominąć faktu, że SKO rozstrzygając sprawę na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pominęło całkowicie zarzut wydania zaskarżonej decyzji również z rażącym naruszeniem art. 47h ust. 5 ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody, który stwarza konieczność w określonych sytuacjach zwiększenia ustalonej opłaty o 100 %. W niniejszej sprawie zwiększenie to zostało zastosowane, bowiem Burmistrz przyjął, że przedmiotowy teren jest terenem zieleni miejskiej. Do kwestii tej nie odniesiono się zupełnie w zaskarżonej decyzji. Jedynie uprzednio wydana decyzja SKO z dnia [...].03.2005 r. zajęła się tą kwestią, odwołując się do treści definicji pojęcia "terenów zieleni" zawartej a art. 2a ust. 14a ustawy z dnia 16.10.1991 r. o ochronie przyrody i zaznaczając że mieszczą się w tym pojęciu również parki, a taki właśnie charakter miały istniejące zasadzenia. Zagadnienie to winno zatem rozważyć ponownie SKO także w zaskarżonej decyzji, po raz drugi rozpatrując sprawę, odnosząc się do znaczenia zapisów zawartych w Ustaleniach Wiążących nr [...] dotyczących zieleni miejskiej Uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...].07.2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania [...] W. i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz.
Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). SKO winno zatem rozważyć jaka jest wzajemna relacja tych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i jakie znaczenie, z punktu widzenia podstaw stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, ma fakt, że w wykazie Ustaleń Wiążących nr [...] dotyczących zieleni miejskiej Uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...].07.2001 r. nie znajduje się zieleń objęta przedmiotowym zezwoleniem.
Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.