Uzasadnienie
W skardze z dnia 19 lipca 2007 r. H. S., w oparciu o przepisy art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, zaskarżyła przepisy rozporządzenia Wojewody W. z dnia (...) czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)) oraz przepisy rozporządzenia Wojewody M. nr (...) z dnia (...) października 2000 r., zmieniającego wspomniane powyżej rozporządzenie, a w szczególności przepis § 1 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Wojewody M. nr (...) z dnia (...) października 2000 r.
Skarżąca wskazała, iż - w jej ocenie - wyżej wymienione przepisy ograniczają jej swobodne dysponowanie należącej do niej zalesionej nieruchomości o numerze ewidencyjnym (...), położonej w miejscowości J., powiat p. W uzasadnieniu H. S. wskazała, iż przedmiotowa działka nie miała nigdy charakteru działki budowlanej, jednak jeszcze kilka lat temu uzyskanie zmiany kwalifikacji nieruchomości na budowlaną nie było problemem. Obecnie jednak - jak podniosła skarżąca - działka została włączoną do otuliny C. Parku Krajobrazowego, co sprawia, że skarżąca nie może wznosić na nieruchomości jakichkolwiek naniesień.
H. S. podała również, że wymienione wyżej przepisy, na mocy których utworzono C. Park Krajobrazowy, ograniczają przysługujące jej prawo własności, zatem naruszają art. 64 i 31 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Skarżąca podała również, iż jej stanowisko poparł Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z dnia 30 marca 2007 r. poinformował ją, iż może żądać uchylenia krzywdzących przepisów rozporządzeń na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.
W piśmie z dnia 9 maja 2007 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody M., jako następcy Wojewody W. - do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uchylenie przepisów, które ograniczają jej prawo własności. Skarżąca podała, iż Wojewoda M. w odpowiedzi na wezwanie stwierdził, iż skoro w dacie ustanowienia C. Parku Krajobrazowego przedmiotowa działka była działką leśną, to ustanowienie tego Parku nie ogranicza jej prawa
Sygn. akt IV SA/Wa 1704/07 własności, gdyż przepisy rozporządzeń Wojewody nie doprowadziły do zmniejszenia uprawnień skarżącej względem nieruchomości.
Skarżąca podała również, iż ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach daje jej znacznie szersze uprawnienia względem działki, niż przepisy skarżonych rozporządzeń, gdyż przewiduje możliwość przekwalifikowania nieruchomości na np. działkę budowlaną w sytuacji, gdy zostaną spełnione określone warunki, zaś przepisy rozporządzeń wprost zabraniają skarżącej zmiany kwalifikacji nieruchomości, wchodzących w skład otuliny Parku.
Skarżąca podała ponadto, że władze państwowe chcąc utworzyć otulinę Parku powinny wykupić niezbędne nieruchomości po cenach rynkowych od ich właścicieli lub przynajmniej zapłacić tym właścicielom odpowiednie odszkodowania za zdegradowanie ich działek.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że działka nr ew. (...) znajduje się w granicach C. Parku Krajobrazowego, a nie w granicach otuliny Parku. Park ten został ustanowiony rozporządzeniem Wojewody W. z dnia (...) czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego w okresie, kiedy działka nr ew. (...) położona w miejscowości J. stanowiła grunt leśny. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane z mocy art. 24 ust. 4 i 5 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 114, poz. 492 ze zm.). Późniejsze rozporządzenia były jedynie nowelizacją związaną ze zmianami ustawy o ochronie przyrody bądź podziałem administracyjnym kraju. Organ wskazał ponadto, iż rozporządzenie Wojewody M. nr (...) z dnia (...) października 2000 r. (Dz. U. Woj. (...)) zmieniające rozporządzenie Wojewody W. z dnia (...) czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego jest nieobowiązującym aktualnie aktem prawa, zatem również § 1 ust. 1 pkt. 6 stanowiący, iż na terenie Parku zakazuje się zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, z wyjątkiem przypadków określonych w § 4 ust. 1 pkt. 1 lit. b,e utracił swoją moc prawną.
Wojewoda M. wskazał, że rozporządzeniem nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. (...)) dostosowano obowiązujący na terenie Parku reżim prawny do katalogu zakazów, określonych w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92,
Sygn. akt IV SA/Wa 1704/07 poz. 880 ze zm.) i obecnie w rozporządzeniu Wojewody M. w sprawie
C. Parku Krajobrazowego nie ma zakazu zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.
Organ podał ponadto, że uznania terenu lub obiektu nie można utożsamiać z wywłaszczeniem, zaś ustanowienie parku krajobrazowego nie ograniczało i nie ogranicza prawa własności skarżącej jako właścicielki gruntu leśnego.
Przepisy ustawy o ochronie przyrody zarówno obowiązującej w chwili ustanowienia
C. Parku Krajobrazowego, jak i aktualnie obowiązującej stanowią, iż grunty rolne, leśne oraz inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu.
Wojewoda M. podniósł również, iż roszczenia związane z ustanowieniem
C. Parku Krajobrazowego, utworzonego w 1993 r. przedawniły się z dniem 30 czerwca 2004 r., zaś żaden przepis prawa materialnego nie stanowi, że można dochodzić roszczeń w związku z ustanowieniem planu ochrony parku krajobrazowego.
Postanowieniem z dnia 29 października 2007 r. skarżącej zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia radcy prawnego.
Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. skarżąca sprecyzowała, iż jej skarga dotyczy rozporządzenia o utworzeniu C. Parku Krajobrazowego albowiem objęcie jej działki granicami tego Parku ogranicza jej prawo własności. Ponadto podała, że nikt się jej nie pytał, czy wyraża zgodę na utworzenie Parku Krajobrazowego na terenie działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem
Sygn. akt IV SA/Wa 1704/07 materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu prawnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na początku należy zauważyć, iż uprawnienie skarżącej do złożenia skargi w niniejszej sprawie wynika z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie komentowanych przepisów nie ma charakteru tzw. actio popularis, gdyż do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem prawa ani też wyłącznie sprzeczność aktu prawa miejscowego z prawem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1990 r., SA/Wr 952/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 4). Konieczne jest wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia, aby skutecznie wnieść skargę. Art. 44 i 45 stanowią lex specialisw odniesieniu do ogólnej normy zawartej wart. 50 ustawy P.p.s.a., określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ustawodawca postanowił, iż na podstawie art. 44 można zaskarżyć akt prawa miejscowego wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z pewnością nie można wnosić skargi na wszystkie akty prawa miejscowego wydawane przez organy administracji rządowej, gdyż inaczej należałoby odmówić ustawodawcy racjonalności w wyodrębnianiu kategorii "aktów prawa miejscowego w sprawach z zakresu administracji publicznej", (por. P. Chmielnicki, D. Dąbek, W. Kisiel, S. Płażek, M. Mączyński, M. Chlipała, K. Bandarzewski "Komentarz do ustawy o administracji rządowej w województwie" Warszawa 2007, Lewis - Nexis, wyd. 1, kom. do art. 44)
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli, dokonanej w oparciu o wspomniany art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie były przepisy rozporządzenia Wojewody W. z dnia (...) czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)). Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca kwestionuje przepisy, na podstawie których utworzono C. Park Krajobrazowy, które -w jej ocenie - naruszyły prawo własności, przysługujące jej do opisanej nieruchomości.
Skargę H. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał zatem w szerokim aspekcie, a nie wyłącznie w zakresie określonym przez skarżącą - tj. § 1 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Wojewody M. nr (...) z dnia (...) października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. (...)).
Dokonując zatem analizy przepisów powyższego rozporządzenia z dnia 1 czerwca 1993 r. należy wskazać, iż nie naruszają one przepisów dotyczących własności, określonych w art. 31 i art. 64 Konstytucji RP.
Prawo własności w polskim porządku prawnym chronione jest w sposób szczególny, bowiem przepisom dotyczącym ochrony własności nadano rangę konstytucyjną. Prawo własności nie jest jednak nieograniczone. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Możliwość ograniczenia prawa własności w przepisach Konstytucji została przewidziana w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W aspekcie powołanych powyżej przepisów, zarzut skarżącej dotyczący ich naruszenia należy uznać jako nieuzasadniony.
Ograniczenie prawa własności zostało bowiem wprowadzone w przepisie mającym rangę ustawową i ze względu na ochronę środowiska. Takim przepisem był bowiem art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991 r., nr 114, poz. 492), który stanowił - w dacie wydania rozporządzenia
Sygn. akt IV SA/Wa 1704/07 przez Wojewodę M., tj. (...) czerwca 1993 r. -, iż utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody.
W przepisie tym, w ust. 5 przewidziano natomiast, że rozporządzenie, o którym mowa w ust. 4, określi nazwę parku krajobrazowego, obszar parku i otuliny, ogólne zasady zagospodarowania i wykorzystania parku oraz stosowne ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust.1.
Należy zatem stwierdzić, iż po pierwsze - ograniczenie prawa własności, polegające na ustanowieniu Parku Krajobrazowego, następowało "dla ochrony środowiska" (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zaś po drugie - przepis, który ograniczał prawo własności posiadał rangę ustawową.
Nie można bowiem ograniczenia prawa własności upatrywać w przepisach rozporządzenia Wojewody M. Przepisy te regulowały jedynie kwestie szczegółowe, jednak samo ograniczenie prawa własności było w tym zakresie możliwe na podstawie wspomnianego art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.
Trzeba również zauważyć, iż wspomniany art. 24 w ust. 2 przewidywał, że grunty rolne, leśne i inne nieruchomości znajdujące się w granicach parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu. Zapis o identycznej treści zawiera również obowiązująca obecnie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 880 ze zm.).
Ponadto przepis przejściowy "nowej" ustawy, regulujący stosunek poprzedniej ustawy o ochronie przyrody do nowych przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. stanowi w art. 153, iż formy ochrony przyrody utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy (tj. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r.).
Oznacza to, że zarówno na gruncie poprzednio, jak i obecnie obowiązujących przepisów przewidziano, iż grunty, które zostały objęte granicami parku krajobrazowego pozostawia się w gospodarczym wykorzystaniu, tj. właściciele tychże nieruchomości mogą z nich korzystać w sposób "gospodarczy". Nie przesądza to jednak o możliwości całkowicie dowolnego wykorzystywania danej działki.
W przypadku gruntu leśnego ograniczenia w zakresie korzystania z takiej nieruchomości określa ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2005 i r., nr 45, poz. 435 ze zm.). Przepis art. 13 w/w ustawy nakłada na właścicieli lasów szereg obowiązków (np. zachowania w lasach roślinności leśnej oraz naturalnych
Sygn. akt IV SA/Wa 1704/07 bagien i torfowisk, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej, zawartych w planie urządzania lasu, uproszczonym planie urządzania lasu lub decyzji, racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji i inne). Należy zatem ponownie stwierdzić, że ograniczenia prawa własności mają w tym zakresie również rangę ustawową, co sprawia, że są zgodne z wymogami określonymi w art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Rozpatrując niniejszą sprawę należy również zauważyć, iż skarżąca kwestionuje fakt utworzenia parku krajobrazowego, który został utworzony w 1993 r.
Natomiast wezwanie organu do naruszenia interesu prawnego nastąpiło w piśmie z dnia 9 maja 2007 r. |
W zakresie przedmiotowych przepisów nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego. Wydano bowiem następujące rozporządzenia Wojewody M.:
- a) nr (...) z dnia (...) października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. (...) zmieniające rozporządzenie Wojewody W. z dnia (...) czerwca 1993 r. w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego,
- b) rozporządzenie nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie j w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)),
- c) rozporządzenie nr (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. uchylające rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia C. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)),
- d) rozporządzenie Wojewody M. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. w sprawie C. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. (...)).
W obowiązującym obecnie rozporządzeniu z dnia (...) kwietnia 2005 r. nie ma przepisów, które zakazywałby zmiany przeznaczenia gruntów z leśnych na inny rodzaj gruntu. Nie można zatem mówić o ograniczeniu prawa własności skarżącej.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż żaden przepis prawa nie pozbawił skarżącej prawa własności. Wprowadzone ograniczenia również są zgodne z przepisami prawa materialnego. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż skarżącej przysługują inne, przewidziane przez prawo środki prawne konieczne do zmiany stanu prawnego nieruchomości.
Ubocznie trzeba również stwierdzić, iż argumenty organu dotyczące okresu przedawnienia nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, mającej charakter administracyjny, a nie cywilny.
Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy
P.p.s.a.