Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. uzgodnił negatywnie inwestycję pod nazwą: "przebudowa, rozbudowa, zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno -gospodarczego /młyn/ na cele mieszkalne oraz budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...],[...] położonej w miejscowości B. na terenie [...] Parku Krajobrazowego".
Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r., po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. w K. - utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, działający z upoważnienia Wojewody [...], miał obowiązek uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż odmowa uzgodnienia projektu była podyktowana zakazem budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, wprowadzonym na terenie [...] Parku Krajobrazowego rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Planowana inwestycja znajduje się zaś w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej rzeki R., w pasie terenu od 40 do 100 m, a zatem zdaniem Ministra Środowiska nie jest spełniony warunek wynikający z powyższego zakazu.
Organ drugiej instancji podniósł nadto, iż wspomniane rozporządzenie Wojewody [...] nie przewiduje żadnych odstępstw dotyczących lokalizacji nowych obiektów budowlanych na terenie parku, poza stwierdzeniem, iż wspomniany zakaz nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie rozporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - § 2 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia. Skoro zaś w przypadku Gminy Z. nie obowiązuje plan miejscowy, to bezzasadne jest powoływanie się inwestora na zapisy w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy
Z.. W ocenie organu odwoławczego nie jest zasadne również powoływanie się skarżącego na fakt zakupu działki gruntu pod planowaną inwestycję budowlaną przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Narodowego.
Postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości P. Sp. z o.o. w K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji: 1) naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest:
art. 61 ust. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wszystkie przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji zostały spełnione, art. 9 pkt 4 oraz art. 20 ustawy poprzez jego pominięcie podczas wydawania zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami ustalenia studium są wiążące dla gminy, a plan miejscowy uchwalany jest po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium;
- 2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego postanowienia z całkowitym pominięciem słusznego interesu obywateli.
Skarżąca Spółka podniosła w uzasadnieniu, iż wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione i brak było podstaw do negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie wskazał, zdaniem skarżącej, który warunek nie został spełniony, a zatem nie podał podstawy prawnej postanowienia -naruszając jednocześnie art. 124 § 2 kpa.
Podniesiono tamże, iż w oparciu o przepisy art. 9 pkt 4 oraz art. 20 u.p.z.p., dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bardzo często w praktyce wydawane są decyzje o warunkach zabudowy na podstawie samego studium. W oparciu o wspomnianą regulację, po uzyskaniu informacji zawartych w studium co do przeznaczenia nieruchomości (tereny inwestycyjne) skarżąca spółka nabyła przedmiotową nieruchomość. Strona skarżąca wskazała nadto, iż dokonując zakupu działek stanowiących przedmiotową nieruchomość poniosła ogromne koszty, zaś docelowo poniesione nakłady miały się zwrócić w wyniku sprzedaży przebudowanych i nowo wybudowanych budynków. Zaskarżone postanowienie, zdaniem skarżącej spółki, nie uwzględnia jej interesu, bowiem uniemożliwia zwrot wspomnianych nakładów, a to stoi w sprzeczności z art. 7 kpa. Skarżąca podniosła również, iż rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. weszło w życie nie tylko po dokonaniu zakupu przedmiotowej nieruchomości przez skarżącą, ale też po dniu złożenia przez nią wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał ponadto iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. nie jest obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 9 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a zatem powoływanie się inwestora na postanowienia w nim zawarte jest bezzasadne.
Zdaniem organu drugiej instancji, rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Uznał zatem za niezasadne powoływanie się skarżącej spółki na fakt zakupu działki pod planowaną inwestycję budowlaną przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zadaniem sądu jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dacie ich wydania. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, iż w wbrew zarzutom skargi kwestionowane postanowienie nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jego legalności.
Stosownie do dyspozycji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w powołanym przepisie, w tym również decyzja ta powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotową decyzję - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny - wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego - art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, iż w kontekście obowiązujących na terenie [...] Parku Krajobrazowego wymagań związanych z ochroną przyrody oraz przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) -Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych, działający z upoważnienia Wojewody [...], miał obowiązek uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
Skoro Dyrektor Zespołu [...] Parków Krajobrazowych uzgodnił negatywnie planowaną inwestycję, to warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie został spełniony. Wobec powyższego, niezrozumiały jest zarzut strony skarżącej w zakresie niezastosowania przez organ drugiej instancji przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - przy jednoczesnym twierdzeniu inwestora, jakoby organ odwoławczy nie wskazał, który warunek nie został spełniony.
Stwierdzić należy nadto, iż zgodnie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2006 r., poz. [...]) w [...] Parku Krajobrazowym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wprawdzie regulacja § 3 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, iż zakaz ten nie dotyczy obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia - to jest w dniu [...] lutego 2006 roku - miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wszakże trafnie uznał organ drugiej instancji, iż wyjątek ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem w przypadku Gminy Z. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki naruszenia art. 9 pkt 4 i art. 20 u.p.z.p. Sąd stwierdził, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wprawdzie wiążące dla organów gminy, jednakże jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium takie w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest wszakże aktem prawa miejscowego.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera bowiem jedynie diagnozę (uwarunkowania) zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże studium to nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej.
Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Plan miejscowy bowiem rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium - art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.
Podkreślić należy, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego. Nie może tym samym - wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, a szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy (vide: zachowujące aktualność tezy z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r, II SA 2437/99, niepublikowany; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepublikowany).
Niezasadny jest również zarzut P. Sp. z o.o. w K. w zakresie naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7 kpa. Stosownie bowiem do regulacji art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższy przepis nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek harmonizowania interesu publicznego i interesu indywidualnego, jeżeli są one w konkretnym przypadku ze sobą sprzeczne. Przepis ten jednakże może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do podejmowania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych na podstawie tzw. uznania administracyjnego.
W wypadku, gdy prawo materialne upoważnia organ administracyjny do działania na zasadzie uznania, to przyznaje temu organowi sferę tzw. luzu decyzyjnego, który może być częściowo determinowany zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (vide: wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/ 94, niepublikowany). Jednakże, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 kpa w ogóle nie wchodzi w rachubę, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia "słuszny interes obywateli". I bez znaczenia pozostaje przy tym twierdzenie skarżącej spółki, iż dokonując zakupu działek pod planowaną inwestycję poniosła ogromne koszty, które miały się zwrócić w wyniku sprzedaży przebudowanych i nowo wybudowanych obiektów.
Zaznaczyć należy nadto, iż organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestora od postanowienia Dyrektora Zespołu [...] Parków Krajobrazowych w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] prawidłowo zastosował regulacje wynikające z rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z 2006 r., poz. [...]).
Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje bowiem w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji.
Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.