Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu sprawy wskutek odwołania Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - zwanej dalej k.p.a, utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
Wskazaną decyzją Zarząd Dzielnicy [...] m. W. wymierzył Ministerstwu Rolnictwa i Rozwoju Wsi karę pieniężną w wysokości 175 021,31 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzewa gatunku klon jawor o obwodzie pnia 127 cm rosnącego na terenie nieruchomości oznaczonej numerem [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w m. W. Wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 t.j. z późn. zm.) usunięcie drzew i krzewów wymaga uzyskania zgody właściwego organu. Przypadki, kiedy taka zgoda nie jest wymagana, podane są enumeratywnie w art. 83 ust. 6 ustawy. Zaznaczył, że administracyjna kara pieniężna, przewidziana w art. 88 ustawy może być wymierzona tylko temu podmiotowi, który zobowiązany byłby do ubiegania się o zezwolenie na wycięcie drzew lub krzewów. Organ stwierdził, że wyjaśnienia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że drzewo było suche i zagrażało ludziom korzystającym z parkingu, przy którym rosło, nie zwalniały trwałego zarządcy gruntu, na którym rosło usunięte drzewo od uzyskania wymaganego zezwolenia.
Podobnie okoliczność wcześniejszego, przed dokonaniem wycięcia drzewa, wystąpienia z wnioskiem z dnia 17 czerwca 2011 r. do organu o wydanie zezwolenia na usunięcie przedmiotowego klonu, nie uprawniało do wycięcia drzewa bez zezwolenia, a w konsekwencji nie zwalnia organu z obowiązku wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
W ocenie organu karą za usunięcie bez wymaganego zezwolenia omawianego klonu winien być obciążony trwały zarządca powierzonego mienia Skarbu Państwa – czyli Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a więc podmiot który, w myśl art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, był uprawniony do wystąpienia o wydanie zgody na usunięcie omawianego drzewa i o takie zezwolenie wystąpił.
Organ podał, iż wysokość kary została naliczona zgodnie z art. 89 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody według jednostkowych stawek obowiązujących w dniu stwierdzenia faktu usunięcia drzewa, tzn. w dniu [...] listopada 2011 r. zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2010 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2011 (M.P. 2010 r. Nr 76, poz. 954). Jednocześnie organ wskazał, iż nie zastosował podwyższenia kary o 100 %, ponieważ przedmiotowe drzewo będąc suche w 100% utraciło tym samym cechy zieleni zdefiniowanej w art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji.
W skardze na powyższą decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie:
- - przepisów postępowania, tj. art. 7, 107 § 1 i 3 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie i wydanie decyzji administracyjnej, która nie odpowiada prawu, w szczególności nie zawiera niezbędnych elementów tej decyzji;
- - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 9 k.p.a. i art. ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, poprzez nałożenie kary pieniężnej na skarżącego w sytuacji, w której brak zezwolenia na wycięcie drzewa spowodowany był opieszałością i błędami organu rozpatrującego sprawę;
- - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 86 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez brak ustalenia, czy w sprawie zachodziły w ogóle przesłanki do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa, a tym samym, czy istniała podstawa prawa i faktyczna do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej;
- - art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 2, art. 8 ust. 2, art. 38, i art. 68 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez uznanie, że konstytucyjna zasada ochrony zdrowia i życia ludzi nie znajdzie zastosowania w przypadku konieczności wycięcia suchego drzewa.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowy przebieg postępowania związanego ze złożonym w dniu 17 czerwca 2011 r. wnioskiem do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu m.W. Dzielnicy [...] o wyrażenie zgody na usunięcie suchego i zagrażającego bezpieczeństwu ludzi i mienia drzewa z terenu będącego we władaniu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaznaczono, że w dniu 29 czerwca 2011 r. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi otrzymało informację z Zarządu Terenów Publicznych, że na działce ewidencyjnej nr [...], będącej we władaniu Ministerstwa znajduje się całkowicie suche drzewo, które w obecnym stanie stwarza zagrożenie dla osób i mienia.
Natomiast w dniu 1 lipca 2011 r. nastąpiło urwanie gałęzi z przedmiotowego drzewa i uszkodzenie dwóch samochodów osobowych. Z kolei w dniu 25 lipca 2011 r. Ministerstwo Rolnictwa w związku ze złymi warunkami atmosferycznymi (silny wiatr) i zgłoszeniami od użytkowników parkingu o połamanych konarach drzewa, które zagrażały nie tylko samochodom, ale również ludziom korzystającym z parkingu, zwróciło się A. s. c. o usunięcie pnia i karpy po drzewie.
Zdaniem skarżącego organy orzekające w ogóle nie ustaliły, czy w sprawie powinno zostać wydane zezwolenie na wycięcie drzewa, gdy tymczasem w art. 83 ust. 6 ww. ustawy wskazano negatywny katalog przesłanek do udzielenia zezwolenia. Organy jednak orzekając o wymierzeniu kary pieniężnej nie ustaliły, czy takie przesłanki nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej w skardze decyzji określa art. 145 § 1 p.p.s.a., a jedną z nich wymienioną w § 1 pkt 1 lit. b) – jest stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej zaistniała wymieniona wyżej przesłanka uwzględnienia skargi. Stosownie bowiem do art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.
Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz. U. 2014 r., poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust.1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842), przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że uznane za niekonstytucyjne przepisy tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, że konstytucyjnie dopuszczalne jest ustanawianie przez ustawodawcę kar finansowych (pieniężnych) za zachowania naruszające przepisy prawa publicznego, poza systemem prawa karnego. Przyzwolenie jednak na istnienie w państwie, obok prawa karnego, równoległego systemu karania na podstawie prawa administracyjnego nie oznacza, że ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania kar administracyjnych i swobodę ich nakładania. Granice tej swobody wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony praw i wolności jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. Stosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. W. z dnia [...] lipca 2012 r. o nałożeniu na Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi karę pieniężną za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Podstawą materialnoprawną tych rozstrzygnięć były m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, których konstytucyjność została podważona powołanym wyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl ustępu 3 tego artykułu wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Z kolei z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W świetle obowiązującej zasady prawa administracyjnego intertemporalnego – tempu regit actum – punktem odniesienia dla dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zaskarżonej decyzji jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania takiego aktu. W dacie podejmowania kwestionowanych skargą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji (tj. [...] lipca 2012 r. oraz [...] marca 2014 r.), regulacje zawarte w art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 w/w ustawy miały moc obowiązującą. Ich niekonstytucyjność stwierdzona została dopiero wspomnianym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, które zapadło 1 lipca 2014 r., a więc już po dniu, w którym organy administracji rozstrzygnęły niniejszą sprawę.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny stwierdzając niezgodność z Konstytucją przedmiotowych unormowań postanowił jednocześnie, że tracą one moc obowiązującą nie z dniem ogłoszenia wyroku, lecz z upływem 18 miesięcy od tej daty.
Niewątpliwie czasowe odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązywania powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody może budzić wątpliwości co do skutków tego wyroku w okresie 18 miesięcy do chwili wygaśnięcia tych przepisów. Poglądy w zakresie stosowania takiego wyroku w okresie od jego ogłoszenia do chwili utraty mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją, nie są jednolite. Zgodnie z jednym stanowiskiem tego rodzaju orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wprawdzie obalają domniemanie konstytucyjności przepisów, ale przepisy te obowiązują do dnia utraty ich mocy i powinny być stosowane (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, opub. W LEX Nr 357511).
Drugie stanowisko, które w pełni podziela Sąd w tym składzie skłania się ku poglądowi, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził (tak np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt IIIAUa 1174/13, opub. w LEX nr 1416154).
Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie sądowym, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt I FSK 2075/08, opub. w LEX nr 593807). Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z. 5-6, poz. 61, przyjął stanowisko, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest bowiem tak, że do tak oznaczonego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania, a samo odroczenie utraty mocy obowiązującej ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09,www.nsa.gov.pl).
Obowiązywanie danego przepisu nie zawsze oznacza nakaz jego stosowania i taka właśnie sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny uznał dany przepis za niekonstytucyjny wraz z odroczeniem terminu jego mocy obowiązywania oznacza wprawdzie jego obowiązywanie, ale już jego stosowanie w tym okresie winno być zawsze przedmiotem szczegółowej analizy (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prowotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2008 r., s. 70).
Skoro dany przepis nie jest zgodny z Konstytucją, to mając na uwadze hierarchiczny układ aktów prawnych, nakaz jego stosowania nie może być uznany za realizację zasady państwa prawnego. Orzeczenia sądowe nie mogą opierać się na prawie, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją. Wyprowadza się to z wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że określony, poddany kontroli przepis pozostaje w sprzeczności z aktem hierarchicznie najwyższej rangi, jakim jest Konstytucja RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera zatem skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Przesądzenie zatem przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisów zawartych w art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody musi skutkować uznaniem, że objęte skargą decyzje są wadliwe. Oceny tej nie może zmienić fakt odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej. Zaistniała zatem jako konsekwencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego zmiana w stanie prawnym skutkuje zasadnością odstąpienia od zasady badania kontrolowanych aktów w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie jego podjęcia. Wystąpiła bowiem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a § 1 k.p.a., która obliguje Sąd do uchylenia wydanych przez organy decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Przypomnieć należy, iż w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust.1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia, lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu. Zatem ponownie prowadząc postępowanie organy szczegółowo wyjaśnią okoliczności usunięcia bez zezwolenia przedmiotowego drzewa z uwzględnieniem kwestii, na które zwrócił uwagę trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wymienionego wyroku oraz ewentualnym uwzględnieniem regulacji normatywnych wprowadzonych przez ustawodawcę po tym wyroku TK.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.