Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia [...] S. A. w L. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] o nałożeniu na [...] S. A. w L. grzywny w wysokości 20.000 zł, w celu przymuszenia oraz w sprawie wezwania do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z [...] sierpnia 2014 r., wystawionym przez Burmistrza Miasta [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu postanowienia stwierdziło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] S. A. w L. na postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Następnie Burmistrz Miasta [...] wydał postanowienie z [...] września 2015 r. i doręczył je na dotychczasowy adres pełnomocnika [...] S. A. Organ, stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania wyjaśnił, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] zostało doręczone 1 października 2015 r., termin do wniesienia zażalenia upłynął 8 października 2015 r. (czwartek) natomiast zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 21 października 2015 r. (środa), a pełnomocnik nie zawiadomił o nowym adresie do doręczeń.
W skardze na postanowienie wnosząc o jego uchylenie [...] S. A. w L. wywodziła naruszenie art. 41 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wyjaśniono, że pełnomocnik skarżącej nie zmienił adresu do doręczeń, lecz jedynie był nieobecny podczas wizyty listonosza, ale w dalszym ciągu odbierał przesyłki pod tym adresem.
Skarżąca podniosła, że organ błędnie zastosował zasadę przewidzianą w art. 47 K.p.a., w stosunku do osób odmawiających przyjęcia pisma, gdzie data odmowy przyjęcia jest datą otrzymania pisma (art. 47 § 2 K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 41 § 1 K.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 K.p.a.).
W świetle obowiązujących reguł postępowania administracyjnego nie ulega wątpliwości, że to strona zobowiązana jest do wskazywania adresu do doręczeń organowi prowadzącemu postępowanie, począwszy od momentu wniesienia podania (pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania) skończywszy na obowiązku informowania organu w toku postępowania o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego, o czym stanowi wprost treść art. 41 K.p.a. Oznacza to jednak równocześnie, że to strona postępowania uprawniona jest do określania tego adresu, zaś organ – jakkolwiek zobowiązany do ustalenia prawidłowego adresu do doręczeń – to nie ma uprawnień do dowolnego i arbitralnego przyjmowania tego rodzaju ustaleń. W szczególności zaś ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z jednoznacznym wskazaniem adresu przez stronę.
Jest to o tyle istotne, że dokonanie doręczeń na błędny adres nie może korzystać z domniemania wynikającego z art. 44 K.p.a. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt III RN 141/99, publ. OSNP z 2001 nr 1 poz. 6, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 270/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro w przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej nie wskazał innego adresu do doręczeń, to skutku takiego nie może wywrzeć informacja, że "adresat wyprowadził się", uzyskania przez listonosza. Nie jest ona podaniem innego adresu za właściwy i tym samym nie znosi prawnych następstw wynikających z fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 K.p.a.
Za powyższym przemawia ponadto brzmienie art. 47 K.p.a. Zgodnie z przepisem tego artykułu, jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1). W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2).
Wykładnia językowa powyższego unormowania prowadzi do wniosku, że jedynie adresat może ze skutkiem doręczenia odmówić przyjęcia pisma. Nie jest zatem równorzędny z sytuacją opisaną w dyspozycji normy wynikającej z art. 47 § 1 K.p.a. przypadek, który wystąpił w rozpatrywanej sprawie w postaci uzyskania przez listonosza informacji, że pełnomocnik skarżącej wyprowadził się.
Do analogicznych wniosków prowadzi wykładnia systemowa, w przeciwnym bowiem razie zbędny byłby przepis o konieczności powiadamiania o nowym adresie, pod rygorem skutku doręczenia na adres dotychczasowy (art. 41 § 2 K.p.a.).
Ponadto do analogicznych wniosków prowadzi wykładnia systemowa. W orzecznictwie wskazuje się, że oczywistym jest, iż takie rozwiązanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapobiegania sytuacjom, gdy negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma miałoby udaremniać prawne doręczenie pisma, co mogłoby pociągać możliwość bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania. Strona nie może zatem traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. W konsekwencji musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego.
Przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Skuteczność doręczenia zachodzi wówczas, gdy omawianą czynność dokonano z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Z odmową przyjęcia pisma zatem można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający zaofiaruje wprost przekazanie pisma adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczy doręczającemu, że pisma nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia pisma. Odmowa odbioru pisma zawsze musi mieć charakter wyraźny. Okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Nie może przy tym budzić wątpliwości fakt, że skoro czynności dręczenia dokonuje określony pracownik operatora pocztowego lub organu, to także wspomniana adnotacja musi być dokonana przez tego samego doręczającego.
Ponadto adnotacja ta powinna w swej treści jednoznacznie wskazywać, że to adresat odmówił przyjęcia doręczanego mu pisma oraz datę odmowy odbioru przesyłki (tak NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1653/13, LEX nr 1590990, CBOSA).
W przedmiotowej sprawie na kopercie zawierającej postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2015 r. brak jest adnotacji o dokonaniu awizo, jedynie istnieje zapis "zwrot", co nie jest zgodne ani z wymogami przewidzianymi w art. 44 K.p.a. ani art. 47 tego aktu.
Skoro w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak informacji adresata o nieprzyjęciu pisma, nie wystąpiły przesłanki zniesienia zastosowania art. 44 § 4 K.p.a., to nie można uznać, że postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2015 r. nr [...] o nałożeniu na [...] S. A. w L. grzywny w wysokości 20.000 zł, zostało doręczone 1 października 2015 r., a co za tym idzie, że termin do wniesienia zażalenia upłynął 8 października 2015 r.
Oceny złożenia zażalenia nadanego w placówce pocztowej 21 października 2015 r. należało zatem dokonać w kontekście art. 44 § 1 K.p.a., uwzględniając fakt, że tak długo, jak przesyłka znajduje się w placówce pocztowej i nie nastąpił jej zwrot do nadawcy, skutek prawny doręczenia w terminie określonym w art. 44 K.p.a. ulega zawieszeniu. Do tego momentu możliwe jest odebranie przesyłki przez stronę.
W przepisie art. 44 § 4 K.p.a. termin przechowywania pisma został jednoznacznie określony na 14 dni, a jedynie w trakcie biegu tego terminu, w razie nie podjęcia pisma w ciągu 7 dni, pozostawia się kolejne zawiadomienie. Zawiadomienie to nie otwiera biegu kolejnego 7-dniowego terminu, a jedynie "przypomina" o biegnącym już terminie, który upływa 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia (por. Katarzyna Celińska-Grzegorczyk. Postulat przejrzystości systemu prawa a regulacja doręczeń zastępczych ("przez awizo") w polskich ustawach procesowych; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 5 (38)2011, s. 24, wyrok NSA z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2995/12, CBOSA).
Postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2015 r. weszło do obrotu prawnego, bowiem doręczono je innym stronom postępowania. Jednak brak jest podstaw do uznania, że doręczenie skarżącej nastąpiło 1 października 2015 r.
Organ powinien zatem ponownie rozpatrzyć ten aspekt sprawy, przyjmując powyższą wykładnię prawa i kierując się dyrektywą, że nie jest dopuszczalne obciążanie strony postępowania błędnym działaniem organu (art. 8 K.p.a.).
Zdaniem Sądu organ błędnie ustalił datę, od której rozpoczął bieg termin do wniesienia zażalenia i niezasadnie wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do jego wniesienia, dokonując błędnej wykładni prawa. Biorąc pod uwagę skutki prawne jakie za sobą niesie postanowienie wydane w trybie art. 134 K.p.a., polegające na braku merytorycznego rozpoznania zażalenia, organ administracji wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia powinien poprzedzić dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, w jakiej dacie miało miejsce doręczenie postanowienia i czy skarżący przekroczył termin do wniesienia zażalenia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.